INTRODUCTION
Le gouvernement fédéral cède en 1992 quatre
aéroports dont il est propriétaire à des administrations aéroportuaires locales
ou AAL. Ces cessions s’inscrivent dans une réforme générale présentée en 1987
par le ministre des Transports d'alors[1].
Quelques années plus tard, en 1994, Transports Canada rend publique la «
Politique nationale des aéroports[2]
» ou PNA qui accélère son retrait de la production directe de services
d’infrastructures aéroportuaires. Il cède graduellement une seconde série
d'aéroports à des administrations aéroportuaires canadiennes ou AAC. Toutefois,
Transports Canada prend bien soin de faire remarquer que cette délégation à des
entités locales diffère de la précédente en ce qu'elle modifie certaines règles
de gouvernance qui se sont révélées à l’usage moins efficaces que ce que l'on
attendait. La nouvelle politique précise davantage le rôle du gouvernement
fédéral et explicite les responsabilités de part et d'autre. Au total, la
relation contractuelle entre les deux parties devient plus limpide et claire.
C'est ce réseau national d'aéroports ou RNA constitué de 26 aéroports que le
gouvernement commercialise, tout en se gardant un droit de regard sur les
normes de sécurité et la pérennité du réseau proprement dit.
Le même document de 1994 fait aussi mention de la
commercialisation du système de navigation aérienne civile du Canada. Celle-ci
se réalise en 1996 par sa vente intégrale à une entreprise privée sans but non
lucratif, Navigation Canada ou NAV Canada. Les responsabilités de Transports
Canada deviennent minimales et elles se résument à veiller au strict respect
des règlements en matière de sécurité aérienne, ce qui contraste avec la
cession des aéroports où il est toujours un propriétaire foncier et un bailleur
d'infrastructures.
Une autre étape de la commercialisation des
infrastructures de transport prend forme en 1995 lorsque Transports Canada
publie la « Politique maritime nationale[3]
» ou PMN. L'objectif est essentiellement le même que celui énoncé dans les deux
cas précédents, c'est-à-dire rendre plus efficace le réseau maritime canadien.
Comme dans les cessions d’aéroports, Transports Canada établit un réseau
portuaire national ou RPN qui se compose de ports gérés par des administrations
portuaires canadiennes ou APC. En 1999, 17 des 18 ports désignés pour faire
partie du réseau portuaire national reçoivent leurs lettres patentes.
Finalement, la dernière commercialisation des infrastructures est celle de la
Voie maritime du Saint-Laurent. Elle s'insère dans la philosophie de la «
Politique maritime nationale » qui est de réduire ses coûts d'opération et
ainsi d'accroître son volume de trafic. Transports Canada demeure toujours le
propriétaire foncier des structures actuelles dans les deux situations.
* * *
La présente recherche sur ces mécanismes de
délégation à de nouvelles entités privées à vocation commerciale se divise en
six parties. La première partie décrit le contexte dans lequel se réalise
chacun des trois transferts et la vente mis en œuvre par Transports Canada.
Elle comprend aussi une description des différentes structures de gouvernance
et d'imputabilité des nouvelles agences de production que sont les aéroports et
les ports, la nouvelle entité NAV Canada et l'entreprise de gestion formée par
les utilisateurs de la voie maritime du Saint-Laurent. La présentation des
faits révèle les caractéristiques pertinentes de chacun de ces nouveaux
producteurs commerciaux d'infrastructure.
La deuxième partie consiste en une présentation de
la théorie de l'agence dont l'essence est de décrire comment se réalise une
délégation efficace des responsabilités entre un mandant et un mandataire. Une
délégation efficace est celle qui minimise les coûts d’agence ou qui maximise
les profits pour une entreprise privée ou le cash-flow pour une société sans but lucratif. La démarche
analytique se fait par une présentation de trois modèles dont la différence
essentielle repose sur l’existence de droits de propriété bien établis dans le
premier et leur inexistence dans les deux autres. Le premier modèle, qui est
classique, traite de la délégation entre les actionnaires, le mandant, et les
gestionnaires, le mandataire, dans une entreprise privée dont le
capital-actions est dispersé. Le deuxième concerne la délégation entre les
politiciens élus, le mandant, et les bureaucrates, le mandataire. Le troisième
aborde la délégation qui se réalise dans une nouvelle entité, une institution
sans but non lucratif, en ayant toujours en perspective qu'elle se substitue à
des services auparavant produits par un ministère, une organisation publique.
La troisième partie porte sur les caractéristiques principales de la délégation de chacune des quatre entités nouvellement commercialisées et de la recherche opérationnelle de la minimisation des coûts d’agence. Quant à la quatrième, elle s'intéresse à la performance de ces quatre organisations en tant que fournisseurs commerciaux d'infrastructure à leur clientèle respective. Trois thèmes précis sont successivement traités. Le premier se réfère au mécanisme de détermination de prix efficaces pour la production de leur service respectif et du volume nécessaire d'investissements pour maintenir un taux de croissance soutenu; le deuxième thème concerne l'applicabilité de la notion renouvelée d'effets de réseau causés par les hautes technologies aux diverses agences aéroportuaires et portuaires. Le dernier touche les méthodes de financement des investissements et la politique de recouvrement des coûts de production. Bref, comment l'adéquation actuellement observée permet aux nouveaux producteurs commerciaux de respecter leur contrat de fourniture de services au meilleur coût possible et d’assurer leur pérennité à long terme.
La cinquième partie consiste en une présentation et
une analyse de l'expérience des autres pays qui se sont donné des institutions
et des structures de gouvernance semblables ou comparables. La comparaison
permet alors de mettre en perspective les expériences canadiennes. La dernière
partie se veut une réflexion sur la performance générale des quatre nouvelles
entités commerciales de fournitures d'infrastructures de transport. Elle
propose certains correctifs pour les rendre plus performantes puisque l’analyse
détaillée a diagnostiqué des carences.
PRÉSENTATION DES FAITS
La présentation des différentes structures de
gouvernance et d'imputabilité des nouvelles agences commerciales
d'infrastructure se fait selon l'évolution temporelle des quatre formes de
transfert mises en œuvre par Transports Canada. Nous débutons par la cession
d’aéroports qui se réalise en deux phases. Quoique les deux régimes diffèrent à
maints égards, l’approche adoptée, qui se veut inclusive et intégrante, met
l’accent sur les principaux faits et sur les principes de gouvernance et
d’imputabilité qui sont communs et en dégage les plus distinctifs, lorsque les
circonstances l’obligent. Nous complétons le tout par une synthèse des
problèmes soulevés par les deux cessions d’aéroports.
Les deux séries de cessions d'aéroports
La première série de cessions, tout comme les autres
transferts, se fait dans un contexte économique particulier. Les
nombreuses recherches sur les
privatisations arrivent toutes à la même conclusion, à savoir que les
gouvernements se débarrassent de certaines activités économiques lorsqu’ils
sont en difficulté financière : « The reason most often cited for
privatization is fiscal stress[4]
». Depuis quelques années, le gouvernement fédéral est aux prises avec un
déficit élevé qu'il doit résorber en diminuant les dépenses publiques. Les
activités de transport, principalement la production d'infrastructures, se
révèlent de bons candidats à une telle opération. En effet, il existe plusieurs
autres arrangements institutionnels qui peuvent constituer de bons substituts à
la gestion centralisée des aéroports par Transports Canada. De nombreuses
expériences étrangères en font foi. En se retirant de la production
d’infrastructures aéroportuaires, le gouvernement fédéral réalise une bonne
affaire puisque les infrastructures aéroportuaires nécessitent beaucoup de
subventions pour opérer, qu'elles emploient un nombre important d'employés, en
fait des membres de la fonction publique, et qu'elles requièrent un fort volume
d'investissements. Toute forme de délégation entraîne naturellement une
réduction des dépenses publiques en conformité avec l’objectif tant recherché
d’un déficit zéro.
La politique nationale
des aéroports
La politique nationale des aéroports trouve son
origine d'un énoncé de politique intitulé « Le futur cadre de gestion des
aéroports canadiens ». Les deux volets pertinents sont les modalités de cession
et d'exploitation et la finalité ultime du transfert des aéroports,
c'est-à-dire leur « orientation commerciale des aéroports, leur contribution
possible au développement économique et leur sensibilisation aux préoccupations
et aux intérêts locaux[5]
».
En 1992, Transports Canada cède les aéroports de
Vancouver, de Calgary, d’Edmonton et de Montréal à des administrations
aéroportuaires locales ou AAL. Succinctement, l’opération est un transfert pur
et simple des responsabilités de Transports Canada à ces nouvelles entités
privées à vocation commerciale. Les aéroports doivent être cédés selon leur
juste valeur marchande. Les nouveaux fournisseurs d'infrastructures
aéroportuaires sont soumis à des règles de gouvernance et d’imputabilité
contenues dans les principes directeurs introduits en 1987 et dans les
principes supplémentaires de 1988[6].
Toutefois, l'absence d'une politique claire et précise sur le nouveau rôle de
Transports Canada en tant que bailleur et ses responsabilités à l’égard de la
pérennité du réseau occasionne de nombreuses décisions ad hoc, prises au meilleur des connaissances du moment.
Ce n'est vraiment qu'en 1994 que Transports Canada
publie sa « Politique nationale des aéroports » et fait connaître les motifs
explicites de la seconde série de cessions à des administrations aéroportuaires
canadiennes. La délégation à des tierces parties va, selon les stratèges[7],
entraîner un déplacement du coût d'exploitation des aéroports canadiens des
contribuables vers les parties intéressées (stakeholders)[8],
imposer une discipline de marché au développement et à l'exploitation des
aéroports et inciter les gestionnaires à être plus attentifs aux besoins de
leur clientèle et collectivité respective. Le Vérificateur général du Canada en
ajoute un autre, plus officieux, à savoir que Transports Canada n'était plus
capable d'obtenir des fonds, ce qui « l'aurait obligé à reporter les projets
d'immobilisations et à prolonger la durée de vie des installations et de
l'équipement vieillissants[9]
».
Bref, Transports Canada fait une pierre deux coups:
il diminue son rôle de fournisseur des services et réduit ses engagements
financiers futurs. Il crée un milieu plus concurrentiel pour la production
d'infrastructures aéroportuaires, ce qui ne peut que plaire à tous les agents
économiques intéressés qui gravitent autour des activités aéroportuaires. Il
facilite et améliore la prise de décision des gestionnaires qui sont maintenant
plus près des parties intéressées. Dès lors, on anticipe que le nouveau régime
privé, dont la gestion se rapproche des utilisateurs, va inciter les cadres
locaux à adhérer à des normes de gestion plus efficaces, à pratiquer une
tarification des services qui se rapprochera des coûts marginaux de production
et à adopter des politiques d'investissements qui vont soutenir la croissance
de la demande. On peut avancer l'hypothèse que pour les stratèges de cette
première série de cessions, le nouvel environnement met l'accent sur les
responsabilités des nouveaux acteurs en provenance du milieu et qu'il doit
conduire à une efficacité de beaucoup supérieure à celle observée sous la
gestion centralisée de Transports Canada. Bref, certaines actions et décisions
qui sont considérées comme inefficaces lorsque la gestion est faite en régie,
ne se reproduiront pas dans ce nouveau régime privé. Il existe, aux yeux de ses
stratèges, une adéquation parfaite entre ces entités privées nouvellement
commercialisées et l'efficacité économique qui émane des forces d'un marché
concurrentiel.
La seconde série de cessions commence vraiment en
1996 par celle de l’aéroport de Toronto à une administration aéroportuaire
canadienne. Elle n’est toujours pas complétée puisque Transports Canada négocie
encore avec des petits aéroports qui font partie du réseau national d'aéroports[10],
dont la fiabilité financière est préoccupante à long terme. Comme il a été
explicité précédemment, ses objectifs sont maintenant plus clairs et les moyens
pour réaliser sa commercialisation sont plus développés. De plus, la fonction
d'expérience cumulée de Transports Canada a grandement évolué au fil du temps
de sorte qu'on apporte de nombreuses améliorations aux termes du contrat de
cession. Plus exactement, la nouvelle politique de 1994 précise le cadre de
référence de la délégation des aéroports aux administrations aéroportuaires
canadiennes et détermine de nouvelles attributions de Transports Canada[11].
C’est ainsi que Transports Canada conserve toujours
« son rôle d'autorité de réglementation ». Il abandonne ses rôles de
propriétaire et d'exploitant d'aéroports pour devenir uniquement un
propriétaire foncier et un bailleur d'infrastructures aéroportuaires. Il
demeure « responsable de tous les aspects de la sécurité aérienne ». Il adopte
des mesures, principalement financières, pour que les aéroports, dont il veut
se départir, deviennent rentables et puissent être acquis par les autorités
locales. Il favorise une application plus grande de « droits d'utilisation et
de redevances » de la part des nouvelles administrations aéroportuaires
canadiennes. Il est garant « de l'intégrité et de la viabilité à long terme du
réseau vital du RNA ». Toutefois, ces grands principes qui mettent l'accent sur
la rentabilité, la responsabilité des autorités locales et la promotion du
développement économique régional créent une certaine incertitude parmi les
gestionnaires des nouvelles entités à vocation commerciale. Les cadres locaux
peuvent attribuer une pondération différente de celle attendue par Transports
Canada. Ils détiennent alors une marge de manœuvre ou un pouvoir
discrétionnaire qu'ils pourront éventuellement employer à leur avantage.
La politique de 1994 s'accompagne aussi de deux
documents dont l'un explicite les principes de base qui régissent la création
et l'exploitation des administrations aéroportuaires canadiennes[12]
et l'autre décrit les principes de responsabilité envers le public[13].
Le premier comprend les principaux termes du contrat de cession de Transports
Canada et certaines règles de fonctionnement des nouveaux fournisseurs
d'infrastructures privés alors que le second contient plutôt les principes de
gouvernance et d'imputabilité auxquels les nouveaux locataires sont astreints
en raison de la délégation consentie par Transports Canada.
Le sommaire de l'environnement dans lequel se
réalisent les deux séries de cessions et le résumé de la démarche mise en œuvre
par Transports Canada pour mener à terme son exercice de délégation à des
fournisseurs d'infrastructures aéroportuaires nouvellement commercialisés
fournissent une bonne toile de fond pour en décrire les caractéristiques
fondamentales.
1.1.2 Description et analyse des entités
aéroportuaires nouvellement commercialisées
Nous présentons les différentes dimensions des
contrats signés entre Transports Canada et les nombreuses autorités locales qui
acquièrent la gestion des infrastructures aéroportuaires. La première section
porte sur les principales composantes du contrat comme le statut d'une société
privée sans but lucratif, la durée et les conditions monétaires du bail, son
autofinancement et ses activités « hors de l'aéroport ». La seconde traite des
principes généraux de gouvernance et d'imputabilité qui accompagnent et
conditionnent les nouvelles entités commerciales.
1.1.2.1 Les principaux termes du contrat
Le cadre général
La cession des aéroports s'est faite dans le cadre
de la Loi relative aux cessions
d'aéroports[14]de 1992 qui
autorise le ministre des Transports de procéder, par bail ou vente, à une telle
opération. Chacun des aéroports dont la gestion est déléguée à une
administration aéroportuaire locale ou canadienne est une société privée sans
but lucratif et sans capital-actions, constituée en vertu de la deuxième partie
de la Loi sur les corporations
canadiennes[15], maintenant la Loi canadienne sur les sociétés par actions, ou par une loi
provinciale pour les aéroports de Calgary et d'Edmonton[16].
Le paragraphe 154.(1) de la loi fédérale est très explicite puisque la société
ainsi créée est « un corps constitué et politique, sans capital-actions, aux
fins de poursuivre, sans gain pécuniaire pour ses membres, des objets d'un
caractère national, patriotique, religieux, philanthropique, charitable,
scientifique, artistique, social, professionnel ou des objets analogues ».
Chacune des administrations aéroportuaires opère dans un contexte
d'autodiscipline. Transports Canada n'impose pas de réglementation envers
certains comportements que pourrait adopter la nouvelle administration
aéroportuaire en raison de son statut de monopole naturel. L'administration
aéroportuaire doit aussi s'autofinancer et se doter d'un conseil
d'administration. De plus, le bail constitue plus qu'un contrat entre les
parties puisque celui-ci contient les obligations du propriétaire foncier et
celles du locataire de toute infrastructure aéroportuaire.
Une administration aéroportuaire locale ou
canadienne diffère de la société sans but lucratif traditionnelle, dont les
revenus proviennent principalement de ses donateurs, puisqu'elle produit des
services commerciaux qui sont ensuite vendus aux parties intéressées. Elle est
donc une société dont les droits de propriété sont inexistants, c'est-à-dire
qu’aucune personne y œuvrant ne possède les droits de propriété de s'approprier
le cash-flow net qui découle de ses
activités, l’équivalent des profits dans une institution de ce genre.
Toutefois, il n’est aucunement exclu que les agents économiques intéressés ne
tenteront pas de se l'attribuer d’une façon quelconque. Bref, une entreprise
privée sans but lucratif n'implique nullement qu'elle ne peut dégager un cash-flow net positif, mais bien qu'elle
ne puisse le distribuer puisque personne n'en détient formellement les droits
de propriété. Les sommes ainsi accumulées peuvent accroître le volume des
investissements ou servir à payer les dépenses courantes d'opération.
L'exonération de l'impôt sur le revenu
Le contrat des deux séries de cessions stipule
expressément que toutes les administrations aéroportuaires locales et
canadiennes sont exemptées de l'impôt sur le revenu uniquement pour leur
activité aéroportuaire[17].
L'exonération est une forme de subvention consentie par Transports Canada pour
augmenter leur cash-flow net et leur
faciliter la tâche auprès du marché financier lorsqu'elles auront besoin de
financement. Fait à noter, l’Agence des douanes et du revenu du Canada a
accordé ou va accorder cette exonération prochainement à tous les autres
fournisseurs d'infrastructures de transport nouvellement commercialisés. Un
article de la loi constitutive des sociétés sans but lucratif les exonère de
l’impôt sur le revenu en raison de leur caractère non commercial. Cette mention
formelle dans la Loi relative aux
cessions d'aéroports est redondante.
La durée du bail et renégociation
Les principales composantes du contrat de location
entre les deux parties, le cédant et le cessionnaire, sont les suivantes. Le
bail est d'une durée de 60 ans, mais assorti d'une option de renouvellement de
20 années supplémentaires. Transports Canada est toujours le propriétaire foncier
et le bailleur des infrastructures aéroportuaires. Le cédant, Transports
Canada, ne peut résilier le bail que si une administration aéroportuaire locale
ou canadienne, le cessionnaire, ne respecte pas ses engagements financiers ou
s'il ne se conforme pas à ses obligations contractuelles. Comme le font
remarquer plusieurs études et analyses de l'industrie de la production
d’infrastructures aéroportuaires, le cédant a peu de recours formels pour
sanctionner le cessionnaire lorsqu’il commet des infractions mineures au
contrat ou que sa gestion manque à l'occasion de transparence et de probité.
Dans un rapport de recherche de Transports Canada[18]
de 1999, on fait remarquer que deux des quatre administrations aéroportuaires
locales étaient en retard d'une année dans l'évaluation quinquennale de leur
rendement. Le Vérificateur général du Canada observe que « cette évaluation, […] devait être terminée en
juin 1998, mais ne l’était toujours pas à la fin de notre vérification en
février 2000 [19]».
Par ailleurs, Transports Canada renégocie plusieurs
baux, aussi bien avec des administrations aéroportuaires de la première série
de cessions qu'avec celles de la seconde. Toute renégociation implique un
arbitrage entre les parties concernées. Chacune d'elles doit offrir quelque
chose pour obtenir quelque chose de l'autre et vice versa. Les avantages
invoqués par Transports Canada[20]
pour la renégociation des baux des aéroports de Calgary, Edmonton et Vancouver
sont les suivants: a) la croissance et l’accélération du trafic de passagers;
b) l’accélération des travaux d’investissements; c) la supériorité perçue de la
formule du loyer des administrations aéroportuaires canadiennes; et d) le désir
d’instaurer les principes de responsabilité envers le public, dont la
nomination de deux ou trois membres du conseil d’administration par le
gouvernement fédéral.
Selon l’évaluation du Vérificateur général du
Canada, Transports Canada assume des coûts sous la forme d'une réduction du
flux de loyers estimés à 289 millions au cours de la durée des trois baux. Les
avantages obtenus par Transports Canada prennent la forme d'accroissements du
volume des investissements et l’adhésion des trois AAL à la nouvelle formule de
calcul du loyer et à l'acceptation d'un nouveau principe de gouvernance. Une
variante du scénario précédent se reproduit lors de la renégociation du loyer
de l’AAC de Toronto. Les gestionnaires privés s’engagent à entreprendre des
travaux d’immobilisations de 185 millions, les bénéfices recherchés par
Transports Canada, et ce dernier consent en contrepartie une réduction du loyer
du même montant, les coûts que le bailleur est prêt à assumer[21].
Au total, les quatre renégociations se soldent par une diminution de 474
millions sous la forme d’abandon de loyer, soit une perte d'une valeur nette de
342 millions pour la durée des quatre baux. Certains des avantages sont
tangibles comme les investissements pour soutenir la croissance élevée de la
demande alors que d'autres sont intangibles comme des modifications apportées à
des principes de gouvernance et d'imputabilité. Seuls les coûts sont connus
avec certitude alors que les avantages se révèlent moins quantifiables.
La juste valeur marchande
Toute cession d'aéroport doit se faire, selon la
Politique nationale des aéroports, en se référant à sa juste valeur marchande.
Celle-ci se définit comme le flux monétaire actualisé des revenus futurs
générés par les activités de cet aéroport. La juste valeur marchande diffère de
la valeur comptable nette qui se fonde sur les coûts historiques. La juste
valeur marchande se compose de la valeur comptable nette à laquelle s'ajoute
l'attrait commercial réel, c'est-à-dire les valeurs immatérielles comme la
localisation d’un aéroport. Les aéroports sont des monopoles naturels et leur
juste valeur marchande respective dépend de leur localisation sur le territoire
canadien. Avant toute prise de décision, Transports Canada doit effectuer des
analyses financières pour en dégager la juste valeur marchande. Celle-ci
servira ensuite de base à la détermination du loyer exigé pour la location du
sol et des infrastructures aéroportuaires.
Lorsque Transports Canada cède un aéroport à une
administration aéroportuaire locale ou canadienne à une valeur autre que la
juste valeur marchande, il se trouve à lui accorder une subvention qui
s'échelonne sur la durée du bail. Transports Canada aide ainsi la nouvelle
entité commerciale à obtenir des institutions financières des fonds à de
meilleures conditions puisque le flux annuel de revenus générés par cette
subvention implicite n’est pas compris dans le loyer annuel versé à Transports
Canada. Une autre façon d’exprimer la même idée est de dire que le transfert
d’un aéroport à un prix inférieur à sa juste valeur marchande entraîne une
diminution du loyer perçu par Transports Canada, le propriétaire foncier et le
bailleur de l'ensemble des infrastructures aéroportuaires sises sur un
aéroport.
Par ailleurs, certaines administrations
aéroportuaires peuvent se prévaloir du programme d'aide à la viabilité
financière des aéroports transférés. La contribution de Transports Canada
permet à une AAl ou à une AAC de reporter le loyer pour les cinq premières
années. Le remboursement de la dette accumulée se fait après cinq ans à un taux
d'intérêt basé sur le taux des obligations fédérales de cinq à dix ans. C'est
une subvention implicite puisque le taux d'intérêt exigé est inférieur à celui
qu'obtiendrait une administration aéroportuaire locale ou canadienne sur le
marché financier canadien.
Le Vérificateur général du Canada consacre de
nombreuses pages à ce problème. Toutefois, il considère le tout dans une
perspective où le cédant possède des droits de propriété et qu’il cherche à
maximiser sa richesse lorsqu’il loue son emplacement et ses actifs à un
cessionnaire. Il ne prend jamais en compte que la dynamique politique est tout
autre. Le cédant, Transports Canada, est un détenteur temporaire des droits de
propriété des infrastructures aéroportuaires. Lorsqu’il loue un aéroport et ses
dépendances à un prix inférieur à sa juste valeur marchande, il accroît la
richesse des utilisateurs.
La détermination du loyer
Le transfert d'un aéroport par Transports Canada à
une administration aéroportuaire locale ou canadienne n'implique pas que le
cessionnaire verse une somme pour l’utilisation de l'ensemble des
infrastructures aéroportuaires. Par contre, le cessionnaire doit verser, selon
les termes du bail, un loyer annuel qui est un pourcentage du flux de revenus
engendrés par les diverses activités aéroportuaires. Il existe deux formules
pour le calcul de la détermination du loyer qui reflètent les deux séries de
cessions[22]. Chacune
d'elles se compose essentiellement d’un loyer de base, qui s’obtient par la
différence entre les revenus de base et les coûts de base, et d’un loyer de
participation, qui provient de la différence entre les revenus réels et les
revenus prévus, différence qui est pondérée par un pourcentage donné. La
première formule conçue pour les quatre aéroports de la première cession, les
AAL, est complexe puisque ses deux composantes, loyer de base et loyer de
participation, comprennent plusieurs catégories de revenus. Quant à la seconde
qui s’applique aux AAC, elle est plus simple. Le loyer de base se calcule par
la différence entre les revenus agrégés et les coûts de base rajustés selon
l’indice des prix à la consommation (IPC). Le loyer de participation résulte de
la différence des revenus bruts réels et les revenus de base pondérés par
l’indice des prix à la consommation; la différence ainsi obtenue est ensuite
multipliée par un pourcentage donné. Sauf l’aéroport de Montréal, dont le loyer
est encore basé sur la première formule, tous les autres aéroports utilisent la
seconde formule qui est plus simple ou une variante de cette dernière[23].
Le tableau 1 présente, pour la période 1992-1999,
l’évolution des loyers reçus, bruts et nets, et de l’aide versée par Transports
Canada aux administrations aéroportuaires locales ou canadiennes aussi bien en
millions de dollars qu’en pourcentage[24].
La première ligne décrit les loyers bruts versés par les nouvelles entités
aéroportuaires. La deuxième montre l’aide fédérale consentie à ces mêmes
nouvelles entités commerciales sous la forme de subventions pour insuffisances
de revenu et d'un loyer négatif, une subvention moins visible. La troisième fournit
la valeur des loyers nets perçus par Transports Canada et la dernière décrit le
pourcentage d’aide financière de Transports Canada pour chaque dollar de
revenus bruts totaux perçus au chapitre du loyer.
Tableau 1 : Loyers reçus et aide de Transports Canada, 1992-1999, en millions de
dollars
|
Indicateurs/Ans |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
|
Loyers
bruts $ |
35,2 |
62,9 |
71,8 |
81,0 |
90,2 |
201,2 |
214,9 |
230,2 |
|
Aide
fédérale $ |
11,8 |
33,9 |
34,7 |
28,3 |
26,6 |
125,5 |
41,3 |
59,7 |
|
Loyers
nets $ |
20,3 |
21,5 |
21,5 |
44,5 |
65,6 |
70,2 |
179,4 |
170,0 |
|
Aide/loyers
bruts % |
33,5 |
53,9 |
48,4 |
34,9 |
29,5 |
63,4 |
19,2 |
26,0 |
Source : Vérificateur général du Canada, (2000 ), « Transports Canada, Les cessions d'aéroports: le Réseau national d'aéroports », op. cit., p. 24.
Il se dégage de la lecture de ce tableau que les
revenus nets de loyer ainsi touchés par Transports Canada s’élèvent à 593,5
millions pour l’ensemble de la période. Ils sont en hausse depuis 1995.
Cependant, cette somme cache une réalité complexe, à savoir que la contribution
des aéroports de Toronto, Vancouver et Calgary totalise, en 1998, 95 % des
sommes versées à Transports Canada. Un fort pourcentage de ces loyers reflète
la situation de monopole naturel de ces aéroports. Par ailleurs, cela revient à
dire que de nombreux aéroports du réseau national des aéroports font
difficilement leurs frais. De deux choses l'une: soit que les infrastructures
aéroportuaires sont trop importantes pour le volume de passagers et de fret
manutentionné, soit qu'il y a une sous-capitalisation importante qui requiert
des investissements soutenus pour un certain nombre d'années à venir. La
capacité excédentaire de production, le premier terme de l'alternative,
entraîne une juste valeur marchande qui peut être inférieure à la valeur
comptable nette. Une capacité de production insuffisante que doivent combler
les nouveaux locataires, le second terme de l'alternative, implique une juste
valeur marchande supérieure en raison des flux futurs de revenus dûment
actualisés.
Quant à l'aide fédérale versée aux aéroports, elle
s'élève à 246 millions pour la période considérée. Toutefois, il faut admettre
qu'elle augmente moins rapidement que la croissance observée des loyers nets.
Finalement, le pourcentage de l'aide fédérale relativement aux loyers bruts semble
diminuer avec le temps. En effet, la moyenne de la période 1992-1999 est de
36,9 % alors que le pourcentage des deux dernières années varie entre 19,2
% et 26,0 %.
Situation « non moins avantageuse »
Le calcul de la valeur marchande d'une infrastructure
aéroportuaire, qui détermine par la suite la valeur du loyer annuel versé par
la nouvelle entité commerciale, a des répercussions sur certaines autres
clauses du bail. Le transfert des aéroports à des AAL et des AAC doit permettre
à Transports Canada d'être dans une situation « non moins avantageuse ». Ce
principe s'applique à deux niveaux: à tous les aéroports et à chacun des
aéroports pris individuellement. Pour parvenir à estimer une telle situation,
il faut comparer le flux actuel des revenus futurs actualisés depuis la cession
et le flux hypothétique dûment actualisé des mouvements nets de trésorerie sur
20 ans que Transports Canada aurait généré en tant que gestionnaire exploitant.
Ce débat est source de discorde entre les nouvelles entités commerciales et
Transports Canada. Il débouche sur une question épineuse qui est le pourcentage
de la valeur ajoutée créée par la nouvelle gestion privée qui doit retourner à
Transports Canada.
Si une infrastructure aéroportuaire est évaluée à sa
juste valeur marchande et si le loyer est déterminé selon cette dernière
valeur, Transports Canada obtiendra un rendement optimal sur ses actifs
fonciers et ses investissements aéroportuaires réalisés dans le passé.
Toutefois, le bailleur, Transports Canada, n'a alors aucun droit sur les
profits supplémentaires générés par la gestion supérieure des nouveaux
locataires. Ils sont les seuls détenteurs de cette valeur ajoutée additionnelle
puisqu'ils sont plus performants avec le même stock de capital initial. Cette
situation est en tout point comparable à celle d’un takeover ou d’une prise de contrôle fait par une entreprise.
L’acheteur paie la vraie valeur marchande des actifs de l’entreprise et il fait
le pari qu’en rationalisant les opérations il générera des profits
supplémentaires. Si les nouveaux locataires des AAL et des AAC financent de
nouveaux investissements, ils sont les seuls à s’en approprier les rendements.
Mais si certaines dépenses en capital proviennent de subventions ou de mesures
ponctuelles de Transports Canada, celui-ci peut être en droit de réclamer un
rendement sur ses investissements. Toutefois, l'état des données financières
disponibles de la part des nouvelles institutions aéroportuaires privées et les
scénarios possibles de mouvements nets de trésorerie de Transports Canada ne
permettent absolument pas de répondre à cette question[25].
La quantité d'impondérables et d'intangibles est trop élevée pour qu'un
semblant de réponse valable ait un quelconque sens.
Tous les revenus additionnels générés par la gestion
de qualité supérieure des nouveaux gestionnaires et par leurs investissements
autofinancés ne doivent pas entrer dans l'assiette qui détermine le loyer. Si
de telles sommes s'y trouvent, le loyer devient à la marge un frein à la
croissance des ALL et des AAC. Les nouveaux administrateurs sont moins incités
à en accroître les revenus puisque le mandataire se les approprie en partie ou
en tout.
L'autofinancement
Les nouveaux fournisseurs d'infrastructures
aéroportuaires commerciaux doivent s'autofinancer sur une période de cinq
années. La politique nationale des aéroports mentionne expressément que « les
droits d'utilisation et les redevances seront appliqués à grande échelle[26]
». À la surprise de Transports Canada, les droits d'utilisation perçus
directement auprès des passagers, communément appelés les frais d'amélioration
aéroportuaire (FAA), sont devenus réalité dès 1993 à l'aéroport de Vancouver.
Depuis 1997, la grande majorité des aéroports du réseau national d'aéroports
utilise un tel droit d'utilisation[27].
La raison est très simple. Toute nouvelle entité commerciale de gestion
d'infrastructures aéroportuaires ne jouit d’aucune réputation sur le marché
bancaire. Elle ne possède pas le terrain, ni les infrastructures
aéroportuaires. N’étant que locataire, elle ne peut offrir de garantie physique
et tangible aux institutions prêteuses. Cependant, elle est un monopole naturel
en raison de sa localisation. Moins il y a d'aéroports concurrents dans son
voisinage, plus sa rente de monopole s’élève. De plus, un frais d'amélioration
aéroportuaire ne constitue qu'une faible proportion du prix d'un billet. Le
consommateur oppose alors une faible résistance s'il se voit dans l'obligation
de le payer. Comme la demande de transport aérien est une demande dérivée, il
en découle que la demande des consommateurs aériens à l'introduction d'un tel
frais FAA est inélastique.
Les institutions bancaires canadiennes observent la
conduite de la nouvelle direction de Vancouver[28].
L'introduction d'un frais d'amélioration aéroportuaire leur envoie un signal
que les nouveaux gestionnaires privés peuvent exercer leur pouvoir de monopole
naturel pour financer leurs investissements. C'est de cette façon que
l'administration aéroportuaire locale de Vancouver obtient le financement
nécessaire. Tous les autres producteurs commerciaux d'infrastructures
aéroportuaires copient par la suite la recette pour révéler leurs intentions
aux membres du marché financier: ils sont prêts à lever les fonds nécessaires
sur leur clientèle pour garantir leurs emprunts[29].
Il convient de rappeler que les principaux aéroports
canadiens jouissent d’une rente de monopole naturel dont l’importance est
déterminée par leur localisation respective. Le propriétaire foncier,
Transports Canada, qui transfère par bail des aéroports fait face à
l'alternative suivante: ou il conserve les rentes de chacun de ces aéroports en
raison de son statut de détenteur des droits de propriété du sol et il les
répartit vraisemblablement aux autres administrations portuaires moins bien
situées; ou il laisse le chemin libre aux parties intéressées (stakeholders) et celles-ci se les
approprient en fonction de leur importance relative dans la fonction de
production d’un aéroport, de leur pouvoir politique en tant que groupe de
pression et de toute autre considération qui leur permet de faire pression sur
les autorités aéroportuaires.
Cette inférence sur l'existence d'une rente s'appuie
sur le concept traditionnel d’opportunity
cost. Le terrain actuellement utilisé à des fins aéroportuaires, bien qu'il
n'ait aucune autre utilisation à court terme, possède un opportunity cost qui correspond à la somme retirée par le
propriétaire, s'il venait à le vendre. En longue période, le détenteur des
droits de propriété peut en faire un usage fort différent, s'il le désire. Il
existe bien une rente de localisation qui se reflète dans son prix de vente.
Le tableau 2 présente, pour la période 1993-1999, la
composition des revenus et leur évolution pour les quatre aéroports de la
première série de cessions. Toutes les données, compilées par Transports
Canada, sont en milliers de dollars. La première source de revenus contient les
frais d'atterrissage chargés aux entreprises aériennes pour les services
rendus. La deuxième source se réfère aux frais d'aérogare et d'amélioration
aéroportuaire qui sont imposés aux passagers. Les premiers sont collectés par
les transporteurs aériens lors de l'achat d'un billet et les autres sont
généralement perçus directement auprès des passagers lors de l'embarquement. La
troisième constitue les frais directs assumés par les passagers, somme des deux
lignes précédentes. La quatrième source contient les revenus qui proviennent
des concessions, de la location de terrains et des frais de stationnement. Les
revenus totaux correspondent à la somme de toutes les sources de revenus des
quatre administrations aéroportuaires locales.
Les sources de revenus qui croissent le plus
rapidement sont les frais d'amélioration aéroportuaire (FAA) et les autres
revenus qui proviennent des activités ancillaires et périphériques des
aéroports. Les FAA augmentent de 24,8 millions en 1993 à 131,5 millions en 1999
et les revenus divers de 132,4 millions en 1993 à 260 millions en 1999. Quant
aux revenus totaux de ces quatre administrations aéroportuaires locales, ils
croissent pour la même période de 264 millions à 549 millions. Une comparaison
de l'importance des FAA relativement à tous les revenus perçus par ces quatre
aéroports pour l'année 1999 révèle leur rôle majeur dans le financement des AAL.
Les frais d'amélioration aéroportuaire constituent 31,3 % des revenus de
l'aéroport de Calgary, 22,7 % de ceux de Vancouver, 30,4 % de ceux
d'Edmonton et 19,5 % de ceux de Montréal. Ils sont supérieurs en
pourcentage aux droits d'atterrissage versés par les transporteurs aériens pour
la même année qui sont respectivement de 14,0 % à Calgary, de 14,8 %
à Vancouver, de 18,1 % à Edmonton et de 11,7 % à Montréal.
Globalement, les droits d'atterrissage représentent 14,0 % des revenus
contre 23,9 % pour les FAA pour 1999[30].
Par ailleurs, comme il est indiqué préalablement au
tableau 1, Transports Canada contribue, selon certaines modalités, au
financement des AAL et des AAC durant la période de transition de cinq années.
Il estime que cette stratégie « de réduire le fardeau des administrations
aéroportuaires à court terme » va « procurer un rendement plus élevé pour le
gouvernement à long terme[31]
». Le Vérificateur général du Canada observe aussi que d'autres sources
fédérales participent au financement de certaines administrations
aéroportuaires, comme l'Agence de promotion économique du Canada atlantique et
le programme Travaux d'infrastructure Canada[32].
Tableau 2 : Composition et évolution des revenus des quatre premiers
aéroports cédés, en milliers de dollars, 1993-1999
|
|
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
|
1. Frais d'atterrissage |
|
|
|
|
|
|
|
|
Calgary |
7 931 |
8 060 |
9 423 |
11 272 |
12 126 |
12 948 |
13 447 |
|
Edmonton |
3 540 |
4 552 |
4 788 |
5 701 |
6 255 |
8 282 |
8 346 |
|
Montréal |
18 079 |
18 297 |
19 918 |
19 654 |
17 165 |
17 018 |
18 957 |
|
Vancouver |
14 086 |
15 099 |
18 481 |
27 843 |
36 320 |
37 226 |
36 333 |
|
Total |
43 636 |
46 008 |
52 610 |
64 470 |
71 866 |
75 474 |
77 083 |
|
2. Frais d'aérogare |
|
|
|
|
|
|
|
|
Calgary |
12 063 |
12 133 |
13 926 |
16 262 |
15 711 |
16 798 |
17 470 |
|
Edmonton |
4 380 |
4 618 |
5 416 |
6 398 |
6 723 |
7 156 |
6 912 |
|
Montréal |
24 103 |
24 535 |
25 774 |
25 932 |
23 096 |
22 922 |
23 252 |
|
Vancouver |
22 325 |
24 385 |
28 522 |
33 213 |
34 651 |
35 283 |
35 110 |
|
Total |
62 871 |
65 671 |
73 638 |
81 805 |
80 181 |
82 159 |
82 744 |
|
3. Frais d'amélioration aéroportuaire |
|
|
|
|
|
|
|
|
Calgary |
0 |
0 |
0 |
0 |
2 461 |
14 736 |
30 026 |
|
Edmonton |
0 |
0 |
0 |
1 211 |
2 243 |
14 310 |
13 982 |
|
Montréal |
0 |
0 |
0 |
0 |
4 721 |
30 275 |
31 562 |
|
Vancouver |
24 761 |
37 389 |
42 208 |
49 589 |
51 699 |
53 834 |
55 581 |
|
Total |
24 761 |
37 389 |
42 208 |
50 800 |
61 124 |
113 155 |
131 151 |
|
4. Frais des passagers |
|
|
|
|
|
|
|
|
Calgary |
12 063 |
12 133 |
13 926 |
16 262 |
18 172 |
31 534 |
47 496 |
|
Edmonton |
4 380 |
4 618 |
5 416 |
7 609 |
8 966 |
21 465 |
20 893 |
|
Montréal |
24 103 |
24 535 |
25 774 |
25 932 |
27 817 |
53 197 |
54 814 |
|
Vancouver |
47 086 |
61 774 |
70 730 |
82 802 |
86 350 |
89 117 |
90 691 |
|
Total |
87 632 |
103 060 |
115 846 |
132 605 |
141 305 |
195 313 |
213 894 |
|
5. Autres revenus |
|
|
|
|
|
|
|
|
Calgary |
19 894 |
20 691 |
23 577 |
25 643 |
30 201 |
34 356 |
35 045 |
|
Edmonton |
7 110 |
6 715 |
7 946 |
10 990 |
12 847 |
15 324 |
16 818 |
|
Montréal |
59 562 |
59 514 |
62 187 |
66 090 |
71 720 |
80 148 |
88 007 |
|
Vancouver |
45 861 |
51 506 |
57 224 |
78 972 |
90 910 |
110 370 |
118 109 |
|
Total |
132 427 |
138 426 |
150 934 |
181 695 |
205 678 |
240 198 |
257 979 |
|
5. Revenus totaux |
|
|
|
|
|
|
|
|
Calgary |
39 888 |
40 884 |
46 926 |
53 177 |
60 499 |
78 838 |
95 988 |
|
Edmonton |
15 030 |
15 885 |
18 150 |
24 300 |
28 068 |
45 071 |
46 058 |
|
Montréal |
101 744 |
102 346 |
107 879 |
111 676 |
116 702 |
150 363 |
161 778 |
|
Vancouver |
107 033 |
128 379 |
146 435 |
189 617 |
213 580 |
236 713 |
245 133 |
|
Grand Total |
263 695 |
287 494 |
319 390 |
378 770 |
418 849 |
510 985 |
548 957 |
Source: Banque de données de la Direction de l'analyse économique de Transports Canada.
Les frais d'amélioration aéroportuaire soulèvent
tout de même des questions majeures. Ces droits d'utilisation perçus par les
AAL et les AAC servent-ils vraiment à accroître le volume des investissements
ou à payer des dépenses courantes? Les facteurs qui déterminent les droits
perçus par les administrations aéroportuaires locales et canadiennes
reposent-ils sur leur statut respectif de monopole naturel discriminant,
c'est-à-dire le recours à la règle de Ramsey ou sur des estimés du coût de
leurs investissements, qui sont ensuite convertis en tarifs d'utilisation?
Finalement, une étude réalisée lors du plan quinquennal entrepris par
Transports Canada révèle qu’aucune des quatre administrations aéroportuaires
locales n'a réalisé une véritable étude de la répartition des coûts d'opération[33].
Les filiales
Les principes supplémentaires de la création et des
opérations des autorités locales de 1988 permettent aux AAL d'avoir des
filiales dont les activités sont compatibles avec les intérêts
socio-économiques des communautés avoisinantes et de la province. Les AAC
peuvent aussi se prévaloir de cette possibilité, mais aucune ne l'a fait
jusqu'à présent[34]. Il y a
actuellement 13 filiales dont les activités d'affaires sont « hors de
l'aéroport ». L'énumération faite par le Vérificateur général du Canada révèle[35]
que ces activités sont reliées à la gestion aéroportuaire, aux services de
consultation, à la commercialisation aéroportuaire et à des investissements
dans des aéroports étrangers. Certaines de ces activités sont réalisées au
Canada et d'autres à l'extérieur du pays. Certes, il n'y a pas de mal en soi
que les gestionnaires des AAL vendent ou exportent leurs connaissances
techniques, leurs logiciels de gestion, leur expertise scientifique et leur
habileté de gestion développés sur le tas à des tierces parties et qu'ils en
retirent des profits pour les réinvestir. Ces filiales sont des entreprises
privées dans le sens le plus pur du terme.
Les filiales emploient plus ou directement le nom et
la réputation des aéroports d'où elles émanent pour devenir des entités
crédibles sur le marché international. Les gestionnaires profitent ainsi de la
marque de commerce ou trade mark pour
s'approprier des revenus qu'ils pourraient difficilement obtenir autrement
s'ils démarraient leur propre entreprise de consultation qui serait une société
à commandite. Or il existe des liens entre les administrations aéroportuaires
locales et les filiales qui font que les premières sont généralement
responsables des opérations des secondes.
Le statut de société sans but lucratif contraint les
dirigeants des AAL à certains principes de gouvernance et d'imputabilité. Là où
le bât blesse, c'est qu'ils intègrent leurs activités « hors de l'aéroport » à
celles liées à la gestion de leur AAL respectif. Ils consolident le tout dans
leur rapport annuel et dans leurs états financiers. Aucun observateur, situé à
l'extérieur des AAL qui ont de telles filiales, ne possède une vue d'ensemble
de la situation qui prévaut entre la société mère et les filiales.
Voici les principaux problèmes que soulève cette
façon de faire. Premièrement, Transports Canada n'a jamais exercé son droit de
regard sur les filiales du secteur privé des AAL alors que les dispositions de
la cession lui concèdent pourtant un droit de vérification[36].
Deuxièmement, ces activités « hors de l'aéroport » peuvent avoir un impact sur
le loyer versé par une AAL, si des transferts de fonds, dont l'effet est une
diminution directe ou indirecte du cash-flow
net, se réalisent entre une AAL et ses filiales. Une autre forme de risque
autant monétaire que politique se réfère à l'impossibilité d'une filiale de
rembourser ses prêts[37].
Il incombe alors à la société mère de respecter ses engagements initiaux. Une
fois encore, le loyer de l'administration aéroportuaire locale s’en trouve plus
tard affecté. Troisièmement, Transports Canada mentionne que les filiales ont
reçu environ 17 millions de prêts sans intérêt des sociétés mères. Cette
diversion peut exercer une influence négative sur le cash-flow net des administrations aéroportuaires touchées et être à
l'origine de subventions croisées, les activités de la société sans but
lucratif subventionnant d'autres activités produites par la filiale et pourquoi
pas, les deux à la fois[38].
Finalement, les gestionnaires des entités concernées, qui sont aussi ceux des
filiales du secteur privé, accordent, selon des représentants de l'aviation
commerciale, moins de temps à la surveillance et à l'exploitation d'un «
aéroport international majeur », leur but premier.
1.1.2.2 Les principes généraux de gouvernance et d'imputabilité
Cette section traite des composantes structurelles et internes qui déterminent et contraignent les décisions et les actions des producteurs d'infrastructures aéroportuaires commercialisés. Les thèmes abordés sont le conseil d'administration et les principes de gouvernance et d'imputabilité auxquels sont soumis les gestionnaires des nouvelles entités aéroportuaires.
Le conseil d'administration
Les nouvelles entités commerciales se sont donné un
conseil d'administration dont la nomination et la désignation diffèrent selon
que l'administration aéroportuaire est locale ou canadienne. Dans la première
série de cessions, les administrateurs sont proposés par les gouvernements
municipaux et d’autres parties comme les chambres de commerce et les sociétés
de diversification économique[39].
Il existe même pour ses quatre aéroports transférés une distinction entre
celles dont la loi constitutive est fédérale, Montréal et Vancouver, et celles
qui opèrent en vertu de la loi constitutive albertaine, Calgary et Edmonton. Le
conseil d'administration se compose de membres dont le nombre varie entre huit
et quatorze pour les deux premiers et entre neuf et dix-neuf pour les aéroports
de l'Alberta. En plus du nombre d'administrateurs qui siègent au conseil d'administration, il y a une
autre différence qui touche le processus de nomination. Les AAL de Calgary et
de Vancouver ont peu de leurs administrateurs qui sont nommés par les
gouvernements alors que celle d'Edmonton voit au contraire presque toutes ses
nominations faites par les gouvernements. Quant aux deux aéroports de Montréal,
Dorval et Mirabel, ils sont regroupés en une société: Les aéroports de
Montréal. Celle-ci possède une structure hybride puisque les membres du conseil
d’administration émanent d'un regroupement de gouvernements locaux et
d'associations d'affaires locales. Cette organisation, la Société de promotion
des aéroports de Montréal (SOPRAM), qui est une société sans but lucratif,
nomme à son tour les membres du conseil d'administration[40].
Le processus de nomination des administrateurs des
AAC s’est quelque peu modifié avec l’expérience. Le gouvernement fédéral peut
en nommer deux ou trois, ce qui n’était pas le cas auparavant[41].
Transports Canada entreprend de convaincre certaines AAL, lors de la
renégociation de leur bail respectif, d'adopter la procédure de nomination des
administrateurs des AAC. Toutefois, les intérêts varient d'un aéroport à
l'autre pour d’autres facteurs, dont leurs caractéristiques particulières. Leur
composition respective ne peut que persister.
Cependant, la composition du conseil
d'administration, que l’administration aéroportuaire, soit locale ou
canadienne, est loin de faire l'unanimité des agents économiques intéressés.
Certes, chaque conseil d'administration reflète les intérêts et les
préoccupations de son administration aéroportuaire et non ceux des différents
paliers de gouvernement et des milieux d'affaires qui les nomment. Mais la
situation est tout autre pour les intérêts de certains utilisateurs qui ne sont
pas représentés au conseil d’administration. Ceux-ci doivent se contenter de
consultations informelles qui ne lient pas le conseil d'administration, comme
dans le cas des frais d'amélioration aéroportuaire et des projets
d'investissements entrepris par les gestionnaires des nouvelles entités
commercialisées. À cela s'ajoute à l'occasion l'absence d'un administrateur au
conseil d'administration qui possède de bonnes connaissances, une expertise
développée de l'industrie de l'aviation en général et qui est aucunement
associé à l'industrie en tant que tel. Bref, il se révèle plausible et possible
que les intérêts du conseil d’administration diffèrent de ceux qui ne sont pas
représentés au conseil, mais qui sont pourtant des parties intéressées.
Les responsabilités
Nous complétons ces observations sur le processus de
nomination par un rappel succinct des responsabilités des directeurs, leurs
devoirs et leurs rôles dans une entreprise privée[42].
Ces éléments seront d'une grande utilité lors de l'analyse des comportements
des gestionnaires des nouvelles entités commercialisées. Au départ, les membres
du conseil d'administration doivent veiller au développement de l'entreprise et
établir un plan stratégique qui va en assurer la pérennité et la prospérité. La
deuxième responsabilité des administrateurs est de s'assurer qu'il existe des
mécanismes qui prennent en compte tous les risques que peut rencontrer la
société privée, ce qui implique au préalable une analyse et une évaluation de
leur conséquence respective. Troisièmement, les membres du conseil
d'administration doivent surveiller la performance des principaux dirigeants
auxquels ils délèguent l’exécution des affaires quotidiennes. Quatrièmement,
ils doivent contrôler les résultats financiers de l'entreprise et veiller sur
eux en tant que mandant. Finalement, les membres du conseil d'administration
sont imputables à leurs actionnaires dans tous les enjeux qui impliquent
l'organisation.
Les rôles
Les rôles du conseil d'administration traduisent
empiriquement ses responsabilités. Plus exactement, le conseil d'administration
doit sélectionner ses dirigeants parmi les candidats qui ont les meilleures
caractéristiques recherchées. Il doit aussi procéder à la nomination des
administrateurs qui vont siéger au conseil d'administration. Il doit s'assurer
que les opérations fonctionnent avec efficacité, tout comme il doit être en
mesure de surveiller et de juger le progrès et la performance de la firme.
Lorsque les circonstances l'obligent, le conseil doit faire rapport aux
actionnaires et leur proposer des solutions. Finalement, il doit s'organiser
pour que la gestion des affaires repose sur une bonne diffusion d'information
ou de renseignements pertinents afin d'éviter des imbroglios ou des quiproquos
qui ne peuvent qu’être néfastes à l'entreprise.
Les devoirs
Quant aux principaux devoirs des administrateurs et
des gestionnaires, ils se résument, grosso modo, en trois grands principes de
responsabilité civile. Premièrement, les administrateurs et les gestionnaires
doivent apporter à leur fonction les soins, la diligence et la compétence comme
le ferait en pareilles circonstances une personne prudente. Ils doivent aussi
faire preuve de diligence, d’habileté et d’attention aux affaires de la
société. Ils doivent surveiller et contrôler. Deuxièmement, ils doivent agir
avec intégrité et bonne foi, au mieux des intérêts de la société. En tant que
mandataire ou représentant de la société et indirectement des actionnaires, ils
doivent être loyaux et honnêtes envers les actionnaires en toute circonstance.
Troisièmement, ils doivent, d’une manière générale, éviter de se placer dans
une situation où il y a conflit entre leur devoir et leur intérêt, d'où
l’obligation de divulgation des intérêts et de s’abstenir de voter le cas
échéant.
Les administrations aéroportuaires locales et
canadiennes sont soumises aux responsabilités et aux devoirs que leur imposent
leur loi constitutive et la jurisprudence qui s’est développée au fil des
années. La société sans but lucratif diffère de celle dont la motivation est
les profits par le fait que la première est redevable aux agents économiques
intéressés alors que la seconde répond directement à ses actionnaires. Or, la
société sans but lucratif définit implicitement ses membres par ceux qui
siègent au conseil d’administration. Ce pouvoir discrétionnaire des dirigeants
se révèle important puisqu’il détermine généralement les groupes qui sont
favorisés par les améliorations de toutes sortes apportées aux infrastructures
aéroportuaires ou par les dépenses variées entreprises par les dirigeants pour
réduire le cash-flow net. Tous ceux
qui sont exclus du conseil d’administration sont dans une position défavorable
relativement à ceux qui y siègent. La soumission du YVR Business Forum de
Vancouver auprès du Comité de révision de la Loi des Transports est très
explicite à cet égard: « In that period, it has
become clear to our members that the Authority is not fulfilling the mandate
set out for it as a not-for-profit, community-based organisation. We feel it is
out of touch with its stakeholders[43]
».
Les principes de gouvernance
Il est pertinent pour la compréhension du fonctionnement actuel des administrations aéroportuaires locales et canadiennes de préciser l’environnement qui émane des deux séries de cessions. Les attentes des stratèges de Transports Canada se fondent en partie sur le mécanisme de poids et de contrepoids qui sous-tend la délégation de la gestion à des autorités locales. Voici un bref rappel des fondements aussi bien explicites qu’implicites de leurs attentes.
L’autodiscipline des AAL et des AAC, dont les activités consistent à produire des services aéroportuaires locaux et à favoriser le développement économique de la région, ne nécessite aucune intervention réglementaire. Certes, chacune des AAL et des AAC constitue un monopole naturel en raison de sa localisation respective. Toutefois, le statut de société privée sans but lucratif constitue un frein à leur appétit et les incite à privilégier les besoins des utilisateurs tout en minimisant les coûts de production. Par ailleurs, les membres du conseil d’administration sont des représentants locaux dont la réputation peut être entachée par des comportements que leurs pairs trouveraient répréhensibles ou peu appropriés, d'où leur intérêt de se conformer aux attentes générales des membres de leur communauté respective. Le système bancaire canadien va discipliner les deux formes d’administration aéroportuaire, les AAL et les AAC. Comme elles ne peuvent se financer par capital-actions, mais uniquement par dette sous la forme d’obligations, de billets à court terme et des marges de crédit, les banques canadiennes déterminent leur niveau de risque respectif et leur attribuent la cote de crédit appropriée. Finalement, on considère peu le fait que la demande des consommateurs de transport aérien est inélastique par rapport aux droits d’utilisation.
Les principes de gouvernance et d’imputabilité se
trouvent dans leur bail respectif, dans la publication de nombreux documents
spécifiant les règles et directives pour chaque série de cessions d’aéroports
et dans l’énoncé de la politique nationale des aéroports de 1994. Ils
complètent le contexte général décrit aux paragraphes précédents. C'est
l’ensemble de ses composantes qu'il faut prendre en considération lors de
l'évaluation de la délégation des aéroports. Les principaux éléments de
gouvernance et d’imputabilité sont les consultations informelles et la
transparence entre les différentes parties prenantes œuvrant à l’intérieur
d’une infrastructure aéroportuaire et les gestionnaires et les membres du
conseil d’administration. Leur but explicite consiste à améliorer la diffusion
de l’information et à faire connaître les enjeux rencontrés par chaque administration
aéroportuaire à toutes les organisations qui œuvrent directement et
indirectement à la fourniture des services aéroportuaires et aussi aux usagers
ultimes, les passagers et les manutentionnaires de fret.
Un bref sommaire des problèmes soulevés par les deux séries de cessions
Les AAL et les AAC réagissent à cet environnement
général d’une façon qui surprend, perturbe et dérange ceux qui sont à l'origine
du processus de délégation. Bref, les dirigeants des nouvelles entités
aéroportuaires commercialisées jouissent d’un certain pouvoir discrétionnaire
et surtout des intérêts qui leur permettent de se comporter à l’encontre des
attentes initiales de Transports Canada.
L’imposition de frais d’amélioration aéroportuaire
prélevés directement des passagers pour financer les investissements et la
détermination d'un niveau raisonnable constituent la première pierre
d'achoppement. Les gestionnaires des AAL et des AAC reçoivent peu d’opposition
des passagers pour les motifs suivants: il n’existe pas de processus formel de
consultation des passagers et aucun groupe de pression valable ne les
représente. La situation serait différente si les cadres supérieurs haussaient
les droits traditionnels d’aérogare. Certes, les dirigeants des AAL n’ont pas
besoin d’informer les transporteurs aériens d’une telle hausse alors que ceux
des AAC doivent donner un préavis de 60 jours avant de procéder à un tel
changement[44]. Malgré
tout, les entreprises d’aviation commerciale peuvent au moins manifester leur
dissidence et faire des pressions pour s’y opposer, ce qui n'est pas le cas des
passagers. Par ailleurs, de tels droits d’utilisation conviennent bien aux
entreprises aériennes puisqu’ils n’entrent pas dans leur structure de coûts[45].
La contrepartie est que les entreprises aériennes se voient priver de
renseignements sur l’utilisation qu’en font les dirigeants des administrations
aéroportuaires. Au passage, la situation de Calgary est exceptionnelle. Les
entreprises aériennes y collectent les FAA. Elles obtiennent en retour un
certain droit de regard sur les améliorations en capital faites par les
gestionnaires[46].
La deuxième pomme de discorde concerne le
développement des activités « hors de l’aéroport » dans une partie de sa forme
actuelle. Il existe deux régimes distincts, selon que l’administration
aéroportuaire est locale ou canadienne. Dans la première situation, les revenus
extérieurs n’entrent pas dans le loyer de l’aéroport alors que dans la seconde,
ils entrent au même titre que tous les autres revenus perçus par les autorités
aéroportuaires. Jusqu’à présent, seules les AAL ont de telles filiales qui se
sont étendues aussi bien au Canada qu'à l’étranger. Leurs activités extérieures
causent problème non seulement en raison des risques inhérents à toute forme
d’investissement, mais aussi du peu de renseignements divulgués par les
autorités aéroportuaires concernées. Les répercussions financières de toute
défaillance de gestion touchent toutes les parties intéressées, même celles qui
n’ont pas de membre au conseil d’administration et qui vont en faire les frais
et les contribuables canadiens qui seront privés des revenus de la délégation
des infrastructures aéroportuaires. L'ampleur des activités « hors de
l’aéroport » est un signe manifeste du pouvoir discrétionnaire des
gestionnaires et des membres du conseil d’administration. Finalement, le
recours à des entreprises privées constitue un moyen supplémentaire pour ces
derniers d’accroître leur rémunération, ce que ne permet pas le cadre général
d'une société privée sans but lucratif.
La troisième source de dissension touche la faible
influence des entreprises aériennes sur le volume des investissements des
administrations aéroportuaires. Cette situation tire son origine du fait que
les entreprises aériennes n’ont pas de membre sur les conseils
d’administration, contrairement à NAV Canada par exemple, ou que certains
conseils d'administration n'ont pas de membre ayant une expertise et une
connaissance de l'industrie de l'aviation en général. Les administrations
aéroportuaires tant locales que canadiennes ne sont tenues qu’à des
consultations informelles. Les transporteurs aériens craignent surtout que les
filiales de certaines administrations aéroportuaires leur permettent de
pratiquer des politiques de subventions croisées, c’est-à-dire que des revenus
émanant des activités normales servent à combler des pertes encourues par une
filiale. Une seconde crainte porte sur la possibilité que des infrastructures
aéroportuaires surinvestissent relativement à leur demande de services de
transport aérien. Ces investissements seraient plus rentables ailleurs : « [T]he cumulative system-wide investment in airport projects may have
implications for national economic efficiency, specifically if it has lower
economic returns at the margin than alternative investments[47]
».
La quatrième forme de désaccord porte sur le peu de
transparence financière pratiquée par de nombreuses administrations
aéroportuaires, aussi bien locales que canadiennes. De nombreuses parties
intéressées, dont les entreprises aériennes, se plaignent de l’absence de
renseignements qui leur permettraient de comprendre la détermination des frais
d’usage des infrastructures aéroportuaires exigés par les administrations
aéroportuaires. La même dynamique se retrouve pour les administrations
aéroportuaires qui perçoivent directement des FAA des passagers. Celles-ci ne
veulent pas divulguer le pourcentage alloué aux investissements et celui
destiné aux dépenses courantes. Pourtant, elles clament haut et fort que ces
sommes servent à l’agrandissement des infrastructures aéroportuaires. Le manque
de transparence apparaît aussi dans d’autres situations, principalement dans
les pratiques contractuelles. La plupart des AAL ne sont pas tenues de faire
des appels d’offres pour obtenir le meilleur prix tandis que les AAC le sont.
Mais, si celles-ci ne demandent pas de soumission auprès de fournisseurs, et
ont recours à un fournisseur unique, elles doivent le mentionner dans leur
rapport pour toute somme supérieure à 75 000 $. Selon le rapport du
Vérificateur général du Canada, certaines administrations aéroportuaires ne
respectent pas ce principe de responsabilité envers le public[48].
Il existe d’autres cas mineurs où certaines administrations aéroportuaires
locales restreignent la diffusion de renseignements sur la rémunération des
cadres supérieurs et celle du rapport quinquennal de Transports Canada.
De plus, la performance des AAL et des AAC se trouve
aussi influencée tant par des actions posées par Transports Canada que par son
refus d’intervenir dans certaines circonstances. Transports Canada, en tant que
propriétaire foncier et bailleur des infrastructures aéroportuaires, a le droit
de vérifier sans restriction les administrations aéroportuaires. Il l’a fait
une seule fois en 1995 pour les quatre premières cessions, mais il n’a jamais
répété l’exercice depuis[49].
Ses nombreuses négociations et renégociations de loyer exercent des influences
non négligeables sur le comportement éventuel des administrations
aéroportuaires. Lorsque Transports Canada compense, par exemple, une
administration aéroportuaire des effets d’une baisse de ses recettes en raison
de la conjoncture économique, celle-ci concentre alors ses efforts sur la
gestion de court terme, sachant bien qu’elle jouit d’une protection pour les
imprévus. Elle se comporterait autrement si elle devait en assumer les coûts
plus tard. Qui va être capable, après l’événement, de distinguer ce qui est
endogène (ce qui aurait pu être évité en l’absence de protection) de ce qui est
exogène (ce qui aurait été hors du contrôle des dirigeants)? Une administration
aéroportuaire ne fait que s’ajuster aux incitations[50].
Malgré sa rigidité, le bail permet tout de même à
Transports Canada de sanctionner certaines infractions mineures. Alors que
Transports Canada surveille et applique avec une vigueur certaine les clauses
financières du loyer, il se prévaut très peu de ses pouvoirs à l’égard des
clauses non financières du bail. L’évaluation quinquennale était encore
incomplète en février 2000, ce qui signifie un retard d’au moins une année[51].
Dans un contexte différent, Transports Canada n’a pas encore élaboré de
document qui décrirait ses responsabilités, ses devoirs et ses rôles en tant
que propriétaire foncier et bailleur d’infrastructures aéroportuaires. Il en
est de même de ses intentions en tant que surveillant du Réseau national
d’aéroports et garant de son intégrité et de sa viabilité.
1.2 La
vente du système de navigation aérienne
La deuxième politique de transferts d’actifs mise en
œuvre par Transports Canada est la vente pure et simple du système de
navigation aérienne (SNA). La démarche adoptée dans cette partie consiste en
une présentation du contexte général de cette opération financière et de ses
composantes que sont les principaux articles de loi constitutive, la procédure
de vente, son financement, les nouvelles redevances introduites par la société
privée sans but lucratif et les principes de gouvernance et d'imputabilité
propres à cette nouvelle entité commerciale. Le tout se complète par des réflexions
sur la conduite des gestionnaires de cette nouvelle organisation privée.
1.2.1 Le contexte général de la vente
En 1991, l'Association canadienne du transport
aérien, l'Association des exploitants d'aéronefs commerciaux du Canada,
l'Association des pilotes de ligne du Canada et l'Association des contrôleurs
aériens du Canada écrivent conjointement au ministre des Transports en vue de
lui transmettre une proposition, soit la mise sur pied d'une société sans but
lucratif pour gérer le système de navigation aérienne[52].
Les motifs invoqués par les autorités politiques pour soutenir la demande d’une
telle privatisation sont sensiblement les mêmes que ceux exprimés pour le
transfert des activités aéroportuaires. Le système de navigation aérienne perd
annuellement de l'argent, environ 200 millions; certaines activités de
modernisation du système sont en cours, d'autres sont en retard et Transports
Canada doit faire sa part pour réduire le déficit[53].
Le document intitulé « La Politique nationale des
aéroports » de 1994 contient les intentions de Transports Canada de
commercialiser le système de navigation aérienne canadien[54].
Après la publication de cinq documents de travail sur le sujet[55]
et de nombreuses consultations tenues à travers le Canada sur le statut futur
de cette nouvelle entité commerciale, le gouvernement fédéral passe en 1996 une
loi intitulée Loi sur la
commercialisation des services de navigation aérienne[56]
qui autorise la vente des actifs à NAV Canada contre une somme forfaitaire.
Comme dans le cas de la délégation des infrastructures aéroportuaires, la
nouvelle société commerciale est une entreprise sans but lucratif et sans
capital-actions, constituée en vertu de la Partie II de la Loi sur les corporations canadiennes[57].
Fait à noter, la société se compose de quatre membres qui sont nommés par trois
parties intéressées au système de navigation aérienne.
Le processus de délégation se révèle plus long et
plus minutieux que celui observé pour les infrastructures aéroportuaires
puisque Transports Canada vend tous les actifs en sa possession. Celui-ci a
appris sur le tas avec les expériences passées. Le ministère se retire
définitivement de la fourniture de tels services. NAV Canada, maintenant une
firme privée sans but lucratif, est la propriété de ses membres. Elle diffère
sur ce point des entreprises aéroportuaires qui ont encore des relations
contractuelles avec Transports Canada. Celles-ci sont toujours locataires de
Transports Canada qui est le propriétaire des biens-fonds et des infrastructures
aéroportuaires. Certes, ces deux types de fournisseurs d’infrastructures
partagent certaines caractéristiques en matière d’investissements. Ceux-ci sont
importants et se réalisent d’une façon massive ou en bloc puisque l'opération
requiert une efficacité minimale. Il en est de même de leur durée de vie qui se
révèle aussi fort longue. Une fois les investissements réalisés, ceux-ci sont
dédiés et spécifiques, ce qui les rend difficilement utilisables à un autre
usage.
Toutefois, c’est en ce qui concerne leur arrangement
contractuel respectif que se révèle leur différence fondamentale. Les
administrations d’infrastructures aéroportuaires ne peuvent être sujettes à
l’opportunisme ex post ou après
l’événement pratiqué par Transports Canada. Celui-ci se pénalise de ne pas
respecter les termes du contrat puisque les actifs loués lui appartiennent. La
société NAV Canada peut en être exposée, ce qui constitue une source
additionnelle d’incertitude. Si Transports Canada entreprend une action
unilatérale à l’encontre des intérêts de NAV Canada, la valeur de ses actifs en
souffrira. Évidemment, la perte de crédibilité du gouvernement fédéral se
traduira plus tard par des pénalités sous la forme de taux d’intérêt plus
élevés pour contrer ses actions opportunistes.
Le contenu de la Loi
Voici d’une manière condensée les principaux
articles de la loi qui font du système de navigation aérienne un nouveau
fournisseur privé d’infrastructures. Les lettres patentes de la société sans
but lucratif stipulent les objectifs suivants : « The
objects of the Corporation are to acquire, own, manage, operate and develop the
infrastructure, equipment, systems and personnel necessary to provide security
services to carriers at Canadian airports as may be required in respect of
passengers, baggage and cargo in a safe, secure, efficient and cost effective
manner[58]
».
Pour y parvenir, la loi lui concède un ensemble
d'instruments qui lui confèrent un pouvoir de monopole légal. Le paragraphe
10.(1) lui accorde un monopole de fait par l'exclusion de tout concurrent
possible : « Sous réserve des paragraphes (2) à (4), nul ne peut, à
l’exception de la société, fournir, à compter de la date de cession, à l’égard
de l’espace aérien canadien ou de celui pour lequel le Canada est responsable des
services de contrôle de la circulation aérienne : a) des services
d’information aéronautiques ; b) des services de contrôle de la circulation
aérienne; c) des services d’information de vol désignés[59]
». Le
paragraphe 32.(1) mentionne « que la société peut imposer des
redevances à un usager pour les services de navigation aérienne…[60]
» et le paragraphe 35.(1) précise les paramètres des redevances. Les principaux
sont la neutralité par rapport au risque, l’absence de discrimination entre les
types de vol et les transporteurs, un lien entre le tarif et les coûts des
services fournis, la prise en compte de la valeur des services fournis et une
limite sur les redevances perçues en regard des obligations financières
courantes et futures de la société. De plus, NAV Canada peut saisir et détenir
un aéronef, « à défaut de paiement ou en cas de retard de paiement de
redevances[61] ».
Finalement, le paragraphe 35.(5) détermine les obligations de la société, ce
qui permet aux prêteurs d’avoir facilement des renseignements sur sa santé
financière.
La détermination à proprement dite des tarifs se
fait en plusieurs étapes. Durant la période de transition, le tarif est « celui
qu’appliquait le ministre immédiatement avant cette date[62]
». Lors de la cession, la nouvelle société privée peut « établir de nouvelles
redevances pour les services de navigation aérienne et réviser les redevances
actuelles[63] ». Mais,
pendant les deux premières années, les tarifs initiaux de NAV Canada ne sont
pas sujets à un préavis ou à un appel[64].
Toutefois, ils sont déposés à l’Office des transports du Canada (OTC) et la
société privée demande au ministre « de donner son agrément à des redevances
nouvelles ou révisées[65]
». Cette période intérimaire complétée, toute redevance nouvelle et révisée
faite par NAV Canada doit impliquer le public, les usagers et les parties
intéressées. Après le processus de consultation, la proposition de modification
est ensuite déposée à l’Office des transports du Canada. Quiconque peut alors
faire des représentations auprès de l'OTC. NAV Canada doit attendre 60 jours
avant de recevoir l’autorisation de l’OTC de les mettre en vigueur. En outre,
l’Office des transports du Canada peut faire appel uniquement lorsqu’« il y eut
manquement aux paramètres prévus de l’article 35, ou absence du préavis ou de
l’annonce prévus aux articles 36 et 37[66]
».
La juste valeur marchande
Le système de navigation aérienne mis en vente est
une partie intégrante de Transports Canada et non une entité distincte ou
autonome. Ce service bénéficie de l’appui des systèmes intégrés sur le plan des
finances, de l’administration et des ressources humaines du ministère. Au
départ, le contrôle préalable de la part de l’acheteur ne se réalise pas avec
aussi de facilité que ce qui était anticipé. Il n’existe pas, à proprement dit,
d’états financiers des activités du SNA et la nature et l’étendue des
biens-fonds laissent beaucoup à désirer. De plus, personne à l’intérieur de
Transports Canada n’a « une image parfaitement intégrée du système » mis en
vente, ni « une idée bien arrêtée de la valeur de cette entité[67]
». Les conseillers financiers embauchés par Transports Canada estiment à la fin
de décembre 1995 que la valeur du monopole à perpétuité s’établit à 2,4
milliards de dollars. « Cette estimation tenait autant compte de la valeur
d’exploitation que de l’aspect capacité de financement[68]
». Bref, elle est la juste valeur marchande que doit rechercher Transports
Canada dans ses négociations avec la nouvelle entité commerciale. Au passage,
il convient de noter que cette somme de 2,4 milliards ne comprend pas la valeur
actualisée des redevances de survol qu'avait introduite Transports Canada
auparavant.
NAV Canada achète les droits d'exploitation et les
actifs du système de navigation aérienne pour la somme d'un milliard et demi.
Le prix de cession, inférieur à la valeur d’exploitation, représente une «
subvention indirecte importante à l’industrie de l’aviation[69]
». Une autre façon d'exprimer la même chose est que les contribuables se voient
priver de revenus engendrés par les investissements passés. La valeur réelle de
la nouvelle entité commercialisée est supérieure à celle de son prix de vente,
ce qui la rend davantage attrayante aux futurs prêteurs. Les subventions
diminuent le niveau de risque et procurent à tous les détenteurs futurs de ces
titres un rendement plus élevé relativement à toute autre obligation du genre.
Le Vérificateur général du Canada ajoute d’autres
coûts générés par la cession des actifs à la société sans but lucratif. Les
plus importants sont reliés aux coûts de la main-d'œuvre. Beaucoup d’employés
ont du capital humain spécifique et ils ne peuvent que travailler dans la
nouvelle société. De plus, le syndicat des aiguilleurs de l'air, l'Association
des contrôleurs aériens du Canada, est très militant et il n'hésite jamais à
déclencher une « grève perlée », à faire des menaces de faire grève et à passer
à l’acte lorsque les circonstances l'imposent[70].
Bien que les employés soient captifs, Transports Canada a besoin de leur
consentement pour former la nouvelle entité commerciale. Bref, ils doivent «
être incités » d'une manière quelconque pour accorder le feu vert à la création
de NAV Canada[71]. Les moyens
utilisés par Transports Canada pour que quelque 6 000 employés syndiqués
acceptent volontairement leur transfert à NAV Canada prennent les formes
suivantes: selon le Vérificateur général du Canada, les coûts des indemnités de
départ supplémentaires sont estimés à 31,5 millions et ceux associés à la
bonification du régime de retraite des employés à 275 millions. Quant aux coûts
globaux de négociation assumés par le vendeur, ils s’établissent à 26 millions[72].
Si on ajoute à ces trois formes de coûts le manque à gagner de 900 millions de
la vente, les pertes sèches assumées par les contribuables canadiens se situent
au bas mot entre 1 145 et 1 275 milliards de dollars. La valeur actualisée des
redevances de survol n'est toujours pas comprise dans cette somme.
NAV Canada prend aussi des engagements à l’égard de
sa nouvelle main-d’œuvre lors de son transfert de Transports Canada. Le premier
prend la forme d’une hausse de la rémunération des employés à la signature du
contrat de vente. En tant que membres de la fonction publique fédérale, ces
employés syndiqués avaient vu leur rémunération stagner depuis presque cinq ans[73].
De plus, la société privée s’engage à ne pas faire de mise à pied durant une
période de trois à cinq années après l’acquisition des services de navigation
aérienne. Lorsqu’une réduction des effectifs s’imposera, tout employé qui
partira aura droit à de nouvelles indemnités de départ[74].
Le financement
NAV Canada conclut la transaction avec Transports
Canada le 31 octobre 1996 en versant la somme convenue, 1,5 milliard. Elle
finance l'achat par un emprunt de 3 milliards auprès d'un syndicat bancaire
international. Durant la période intérimaire, Transports Canada lui verse, en
vertu du paragraphe 98.(2) de la loi, une somme de 1 440 milliards. Celle-ci,
répartie sur 24 mois, compense les pertes de revenus de NAV Canada puisque
Transports Canada collecte toujours la taxe sur le transport aérien. Transports
Canada cesse tout versement deux ans après la date de cession. Entre-temps, NAV
Canada émet des obligations de société non échangeables d'une valeur de 750
millions en trois tranches distinctes, dont le rendement varie selon
l'échéance, pour rembourser graduellement son emprunt initial.
Les détenteurs des titres financiers émis par NAV
Canada imposent des dépenses d’obligation qui leur assurent que les
gestionnaires respecteront leur mandat et que les attentes exprimées à leur
égard se concrétiseront. Voici un résumé des trois principales. La première
clause restrictive porte sur le niveau de redevances qui doivent être révisées
annuellement de sorte que les revenus d'opération annuels ne soient pas moins
que la somme a) des charges d'exploitation et d'entretien pour l'année et b) de
1,25 fois les frais nets en intérêt et les amortissements majeurs de l'année,
plus c) les dépôts de la société au Fonds de réserve pour le service de la
dette, moins d) le solde du Compte des produits à la fin de l'année. La
deuxième clause restrictive stipule que NAV Canada ne peut réaliser les
dépenses en capital prévues que si elle a contribué au Fonds de réserve pour la
dette et si elle s'est conformée à ses obligations prévues au service de la
dette (capital et intérêts). La troisième se réfère à l'obligation de souscrire
à deux polices d'assurance, l'une qui la protège de toutes les contingences
reliées à ses activités aériennes et la seconde, une assurance multirisque, qui
couvre ses opérations terrestres et ses bâtiments. La couverture de NAV Canada
s'élève à deux milliards américains. En somme, le flux des redevances de NAV
Canada se trouve en priorité alloué aux investisseurs et les sommes restantes
servent au développement général de la société. C'est ainsi que les dépenses
d'obligation restreignent le pouvoir discrétionnaire des gestionnaires.
La première émission des obligations non
échangeables se vend comme des petits pains chauds. Il y a trop de demandeurs
pour la quantité émise. L'explication majeure de cet enthousiasme débordant se
trouve dans le fait que les rentes concédées par Transports Canada se trouvent
capitaliser dans la valeur des obligations. Autrement dit, la valeur réelle
dûment actualisée du flux de revenus futurs est plus élevée que la valeur
d'acquisition par NAV Canada[75].
La déclaration de John Crichton que « NAV Canada has the
lowest cost of capital of any major corporation in North America, with four AA
or better credit ratings[76]
» ne fait que
confirmer un état de fait : le pouvoir de monopole légal, conjugué aux
subventions implicites incorporées dans le faible prix de vente de NAV Canada
et aux nombreuses clauses restrictives exigées par les institutions
financières, a considérablement réduit le niveau de risque de ses obligations.
Les redevances
Dès la fin de la période intérimaire de 24 mois, NAV
Canada introduit, le premier novembre 1998, un ensemble de redevances qui
reflètent bien les services rendus[77].
Ceux-ci comprennent le contrôle de la circulation aérienne, l'information de
vol, les exposés météorologiques, les services consultatifs d'aéroport et les
aides électroniques à la navigation. Dans son prospectus de financement de
1996, NAV Canada reconnaît que les grands transporteurs aériens vont verser la
plus grande part des redevances et que la contribution des autres, dont les
propriétaires privés d'avion et l'industrie de l'aviation en général, sera très
faible.
Au départ, NAV Canada exige des redevances
quotidiennes et annuelles pour tous les aéronefs de moins de trois tonnes
métriques, les aéronefs à hélices de plus de trois tonnes et les petits
aéronefs à réactions de 7,5 tonnes métriques et moins qui se déplacent dans
l’espace aérien souverain du Canada[78].
Ces sommes forfaitaires dépendent de la masse maximale autorisée au décollage,
de l'origine de l'immatriculation des aéronefs et de la distance parcourue. Les
autres redevances dépendent des services exigés par les aéronefs.
Graphique 1 : Redevances de décollage
|
|
La société prélève des redevances de survol des
aéronefs qui utilisent l’espace aérien du Canada, mais qui n’y décollent pas ou
n’y atterrissent pas. Ces redevances s'appliquent aussi aux vols avec
atterrissage et décollage sur le territoire canadien. Les redevances tiennent
compte de la distance parcourue en territoire canadien et, dans une mesure
moindre que proportionnelle, de la masse de l'aéronef. La redevance payée (R)
est fonction du taux unitaire (T), fois le coefficient de masse (M), mesurée
par la racine carrée de la masse maximale autorisée au décollage de l'aéronef,
fois la distance orthodromique (D) en territoire canadien pour les survols et
les vols internationaux et la distance orthodromique entre les aéroports de
départ et d'arrivée pour les vols intérieurs[79].
Le graphique 1 décrit l’évolution des redevances selon la masse en tonne
métrique et la distance parcourue en kilomètres.
Graphique 2 : Redevances de survol
NAV Canada perçoit aussi des redevances d’aérogare et de services de navigation intérieurs et internationaux pour tous les aéronefs de huit tonnes qui atterrissent et décollent des aéroports canadiens[80]. La redevance (R) s'applique uniquement aux départs de chaque vol et elle est fonction d'un taux unitaire (T), fois le coefficient de la masse (M) mesurée par la masse maximale de l'aéronef autorisée au décollage à la puissance 0,9. Le graphique 2 montre l’évolution de telles redevances[81]. Quant aux redevances d’utilisation des services de navigation de l’Atlantique Nord et de télécommunications[82], elles sont prélevées pour les aéronefs qui survolent l’Atlantique Nord et l’océan Arctique en effectuant des vols internationaux. Ces deux redevances, dites océaniques, sont calculées selon un taux fixe par vol.
Le tableau 3, tiré du Rapport annuel de 1999[83],
donne un aperçu de l’importance générale de ces redevances. Les données de 1998
sont partielles puisque la mise en œuvre des redevances s'est réalisée en deux
temps et que la société recevait des mensualités de Transports Canada jusqu'au
mois d'octobre. Les résultats de 1999 révèlent l'efficacité des redevances
introduites par NAV Canada et surtout l'importance des redevances de survol
comme source de revenus. De tels tarifs n'existaient pas avant 1995. NAV Canada
a réduit ses redevances plusieurs fois au cours des années. Elle est légalement
tenue de fixer ses redevances à des niveaux lui permettant de recouvrer ses
coûts. Tout excédent doit servir à accroître les investissements ou à réduire
les redevances. C’est ainsi qu’elle reporte les hausses de redevances prévues
pour novembre 1998[84]
à mars 1999. En septembre 1999, elle met en vigueur une réduction des
redevances de 7,5 à 13,7 % qui doit se terminer à la fin de l'an 2000.
Celle-ci est récemment prolongée jusqu'en décembre 2001[85].
Les baisses des redevances aux utilisateurs
proviennent de la croissance simultanée des droits d'utilisation perçus et de
la diminution des coûts d'opération. Les réductions, qui se réalisent après que
la société a satisfait toutes les clauses restrictives précédemment décrites,
sont un facteur résiduel, le cash-flow
net, qu’elle doit retourner à ses membres. Elles sont un reflet indéniable et
supplémentaire que la valeur actualisée de ses revenus futurs est beaucoup plus
élevée que prévue, même en prenant en considération les subventions de toutes
sortes consenties par Transports Canada lors de la vente. Ces baisses de
redevances constituent une subvention additionnelle et implicite des
contribuables aux membres des services de navigation aérienne du Canada.
Tableau 3 : Évolution des produits bruts, en milliers de dollars,
1998-1999
|
Années/redevances |
1999 |
1998 |
|
Redevances de survol |
474 229 |
302 176 |
|
Redevances d'aérogare |
331 527 |
116 791 |
|
Redevances
quotidiennes/annuelles |
29 166 |
- |
|
Redevances océaniques |
41 267 |
38 317 |
|
Sous-total |
876 189 |
457 317 |
|
Montant reporté |
|
(72 000) |
|
Total |
876 189 |
385 284 |
Source: Rapport annuel de NAV Canada, 1999, p. 39.
Avant de formuler des observations sur le système de
redevances mis en œuvre par NAV Canada, il est pertinent de préciser les
services vendus par NAV Canada. La société produit des services de navigation
aérienne qui diffèrent selon les besoins des aéronefs. Bref, avec la même
dotation de technologie et de main-d’œuvre spécialisée, elle offre des services
distincts et spécifiques pour chacun des aéronefs que font voler les
transporteurs aériens. Elle est ainsi capable d’isoler les usagers les uns des
autres en leur offrant un service sur mesure. Elle peut alors leur imposer une
redevance qui est fonction de l’élasticité-prix de la demande de ses services.
L’analyse suivante exclut volontairement les petits aéronefs dont les
redevances sont fixes en raison de leur faible importance aux recettes totales[86].
Son système de redevances se conforme à la tarification
différenciée ou aux composantes multiples. En effet, tout transporteur aérien
doit verser dans un premier temps une somme forfaitaire, une forme
d’immatriculation, pour pouvoir voler ou survoler l’espace aérien souverain du
Canada. Celle-ci comprend plusieurs classes. Par la suite, le propriétaire d'un
aéronef doit verser une redevance variable qui dépend de l'usage qu'il fait des
services de navigation aérienne. Notre intérêt le plus important porte sur les
redevances de survol payées par les aéronefs qui utilisent uniquement l'espace
aérien canadien pour transiter entre leur lieu d’origine et leur lieu de
destination.
En raison de la position stratégique canadienne sur
le continent nord-américain, les entreprises aériennes étrangères peuvent
réduire considérablement la distance parcourue, sauver ainsi du temps à leurs
passagers et réduire leurs coûts de production. Cet avantage spécifique de la
navigation orthodromique fait que la société privée NAV Canada est en mesure
d'imposer une redevance selon la règle de Ramsey, c'est-à-dire selon l'inverse
de l'élasticité-prix de la demande pour de tels survols. Le paragraphe 35.(2)
de la loi constitutive de NAV Canada appelle cette méthode de calcul « la
valeur des services fournis ». La demande est inélastique puisqu'il n'existe
pas de routes substituts. En effet, toute autre route qui ne s'inspire pas de
l'orthodromie implique des coûts d'opération plus élevés et surtout une durée
de déplacement plus longue pour les passagers.
NAV Canada jouit alors d'une marge de manœuvre dans
la détermination des redevances de survol. La borne supérieure se trouve
délimitée par le reservation price,
mesuré par tous les coûts supplémentaires encourus par une entreprise aérienne,
tant monétaires qu'en temps perdu, de redéployer ses aéronefs sur de nouveaux
parcours non orthodromiques afin d'éviter le territoire canadien, et par la
borne inférieure qui correspond à ne pas profiter de son pouvoir de monopole
discriminant. Bref, tant et aussi longtemps que le coût marginal de recourir à
de nouveaux itinéraires non orthodromiques sera supérieur aux redevances de
survol imposées par NAV Canada, les transporteurs aériens vont les assumer. De
plus, ils peuvent les refiler à leurs passagers qui sont captifs.
La société canadienne, fournisseur de services de
navigation aérienne pour tout aéronef qui utilise l'espace aérien souverain du
Canada, emploie effectivement une tarification qui s'inspire de la règle de
Ramsey. L'élément majeur qui lui permet d'obtenir une tarification différenciée
est l'introduction du coefficient de la masse à la puissance 0,5 dans la
formule des redevances de survol. Toutefois, son statut de société sans but
lucratif limite sa capacité de s'approprier une plus grande partie de la rente.
En effet, l'alinéa 35.(10)i stipule que les recettes anticipées ne peuvent
dépasser les obligations financières courantes et futures de la société.
Deux indices directs montrent clairement que la
société profite de la rente de localisation du Canada Le premier se trouve dans
l'importance des redevances de survol qui totalisent, en 1999, 54,1 % des
droits perçus des utilisateurs de toutes sortes. Ce pourcentage est quelque peu
surestimé puisqu'il comprend aussi les vols internationaux et intérieurs des
entreprises canadiennes d'aviation. Le second provient des redevances totales
versées en 1999 par Air Canada et Canadian Airlines. Ces deux principaux
transporteurs canadiens versent une somme de 264 millions, soit 28 % des
redevances perçues par NAV Canada. Par conséquent, toutes les entreprises
aériennes canadiennes qui utilisent les services de navigation aérienne sont
les grandes gagnantes de l'existence de telles redevances puisqu'un fort
pourcentage est assumé par les aéronefs étrangers. Les entreprises étrangères,
en transitant par l'espace aérien souverain canadien, utilisent les services de
NAV Canada et réduisent par le fait même les redevances que devraient assumer
les firmes canadiennes d'aviation. Mais, c'est une arme à deux tranchants
puisque les entreprises étrangères, qui ne sont pas membres de la société sans
but lucratif canadienne, profitent aussi à la marge des diminutions de
redevances générées par NAV Canada, ce qui atténue à la marge le pouvoir de
discrimination de NAV Canada.
Le fait que les petits aéronefs à hélices et à
réactions de moins de 7, 5 tonnes paient des redevances fixes plutôt que la
redevance d’atterrissage révèle l’existence de subventions croisées. Nous
appuyons notre raisonnement sur un échange épistolaire entre Lovink et le
premier dirigeant de NAV Canada. Le premier proposait de diminuer l’importance
de la masse et de l’appliquer à tous les aéronefs, petits et gros. Le
représentant de NAV Canada de répliquer que cette suggestion « gives me great concern as it would aggravate the problems for the
regional and other operators of small aircraft[87]
».
En conclusion, les clauses légales qui régissent la
conduite de NAV Canada de même que les dépenses d'obligation l'empêchent de
s'accaparer une part plus importante de sa rente de localisation. Qui plus est,
chaque fois que NAV Canada réduit ses redevances, les entreprises étrangères en
bénéficient. Par ailleurs, une comparaison internationale des redevances en
route vers d'autres pays montre que les redevances de survol canadiennes sont à
des degrés divers inférieures à celles exigées par l'Australie, la
Nouvelle-Zélande, la France, l'Allemagne, le Royaume-Uni et l'Italie pour trois
types d'aéronefs. Par contre, les redevances d'aérogares sont plus importantes
que celles perçues par les six pays mentionnés. Les autorités de NAV Canada
sont évidemment conscientes qu'elles doivent « faire davantage pour accroître
la compétitivité de nos clients, surtout au chapitre des redevances de services
terminaux où la tâche s'avère plus colossale[88]
».
La sécurité aérienne
La commercialisation des services de navigation
aérienne n'implique nullement que Transports Canada cesse d'imposer une
réglementation relative à la sécurité aérienne. Toutefois, celui-ci se démarque
de son approche réglementaire traditionnelle en introduisant six principes
généraux[89]. Nous n'en
retenons, pour les fins de la présentation, que deux dont les effets sont de
moduler le rôle de la réglementation gouvernementale et d'ouvrir la voie à
d'autres moyens et modalités qui sont plus aptes à diminuer le niveau de
risques.
Le troisième principe s'énonce ainsi: « La
réglementation des activités du SNA interviendrait seulement quand cela
s'avérerait nécessaire, et ce dans les domaines touchant la sécurité pour
lesquels l'efficacité des approches de nature moins réglementaires ne serait
pas probante[90] ».
Transports Canada reconnaît explicitement que les forces du marché peuvent
contribuer à l'amélioration de la sécurité aérienne et que l'intervention
réglementaire est le moyen de dernier recours.
Quant au sixième principe, il énonce que « la
rentabilité constituerait l'une des bases de la réglementation du SNA, non
seulement en ce qui a trait à la nécessaire proportionnalité des coûts
concomitants au niveau de sécurité atteint, mais aussi en ce qui concerne la
répartition souhaitable de l'autorité et des responsabilités entre l'entité de
réglementation (le gouvernement) et les entités assujetties à celle-ci (les
fournisseurs de services de SNA). À cet égard, il est proposé que le pouvoir de
réglementation soit délégué, jusqu'au maximum envisageable, à l'organisation
mise en place…[91] ».
Transports Canada propose, en déléguant la gestion de la sécurité au
mandataire, NAV Canada, de le responsabiliser puisque la société sans but
lucratif est la plus compétente à assurer la sécurité des passagers. Par
ailleurs, Transports Canada accepte dans ce même principe la nécessité de
prendre en considération aussi bien les bénéfices que les coûts de sa
réglementation. Au départ, faire la promotion de la sécurité n'implique
nullement l'élimination de tous les risques. Comme il existe un prix à toute
mesure de sécurité, il faut alors se concentrer sur celles qui produisent le
plus de bénéfices relativement à leurs coûts. Autrement dit, « but safe is not the equivalent of free risk[92]
». Bref, ces deux énoncés de principe ne peuvent qu'entraîner une
diminution de l'envergure de la réglementation traditionnelle et la canaliser
vers les endroits où elle se révèle la plus efficace.
Transports Canada décide que la réglementation en
matière de sécurité aérienne se fonde maintenant sur des critères de
performance plutôt que sur des critères de nature technique. Ce changement de
cap, considérer les outputs plutôt
que les inputs, requiert que
Transports Canada, le mandant, soit en mesure de contrôler et de surveiller le
mandataire, NAV Canada. Pour s'assurer que le mandataire se conforme aux
mesures de sécurité aérienne qui sont la raison d'être de son existence, le
mandant doit investir temps, énergie et ressources pour mettre au point et
développer différents indices de rendement, dont le plus important est «
l'évitement, par le contrôle adéquat de la circulation aérienne, des pertes
d'espacement (distances) entre les aéronefs[93]
». Transports Canada, en tant que fournisseur des services de navigation
aérienne, avait déjà entrepris une analyse de risques lui permettant de «
cerner les activités qui nécessitent plus de vigilance[94]
» et ce, dans un contexte de rentabilité des ressources. Transports Canada
s'est judicieusement acquitté de ses obligations en faisant ses devoirs de
mandant.
Quant au rendement du mandataire, NAV Canada, de
multiples forces extérieures s'ajoutent aux actions du mandant et l'incitent à
gérer efficacement les risques propres à ses activités, c'est-à-dire minimiser
l'évitement des pertes d'espacement entre les aéronefs. Comme il a été
mentionné précédemment, les clauses restrictives exigées par les détenteurs
d'obligations font qu'ils sont en mesure de surveiller et de contrôler toutes
les dimensions de ses activités, dont la plus capitale, la sécurité des
passagers qui sont à bord des avions. De son propre chef, NAV Canada entreprend
des engagements volontaires pour signaler à toutes les parties intéressées,
aussi bien canadiennes qu’étrangères, que la sécurité est et demeure sa
priorité principale. Elle investit en formation auprès de son personnel et en
technologie nouvelle pour que « toutes les unités de maintenance au sein du
Groupe de l'exploitation…[soient] certifiées ISO 9002 d'ici l'automne 1999[95]
». Dans son rapport annuel de 1999, NAV Canada indique que la moyenne des
irrégularités d'exploitation est de 2 par 100 000 mouvements pour les trois
dernières années. Bref, il existe une concordance parfaite entre les
incitations en matière de sécurité aérienne et les intérêts du mandant,
Transports Canada, du mandataire, NAV Canada, et toutes les institutions qui en
financent les opérations quotidiennes.
Tous les membres de la société sans but lucratif,
dont les pilotes et les entreprises aériennes, sont perdants si la société ne
maximise pas les normes de sécurité. Par ailleurs, les primes de l'assurance
responsabilité sur ses activités aériennes vont aussi s'accroître
considérablement, si NAV Canada s'écarte d'une conduite prudente en matière de
sécurité. Bref, c'est un jeu à somme négative pour tous les membres de la
société sans but lucratif, si celle-ci ne se conforme pas à ses obligations en
matière de sécurité. Lors d'une conférence sur la sécurité dans les transports,
le président John Crichton insiste sur l'importance de la sécurité dans les
opérations quotidiennes en déclarant que « from
the outset NAV Canada has had an independent office of safety and quality,
whose director reports to the CEO and sits on our executive management
committee[96] ».
Les principes de gouvernance et d'imputabilité
NAV Canada est une société sans but lucratif
composée de quatre membres qui sont nommés par les parties intéressées
suivantes : le gouvernement fédéral en nomme un, les groupes
d'utilisateurs en nomment deux et les syndicats représentant les employés du
système de navigation aérienne, un. Le conseil d'administration se compose de
15 membres, dont dix sont nommés par les quatre membres de la société; les cinq
autres, dont le président, sont nommés par les dix premiers initiaux. Quant à
la répartition des administrateurs sélectionnés par les quatre membres, les
entreprises aériennes et l'aviation en général en nomment cinq, le gouvernement
fédéral trois, les syndicats deux : les quatre autres administrateurs sont
des personnes indépendantes, non liées au Conseil et pas choisies par ce
dernier. La composition du conseil d'administration et la représentation
proportionnelle des administrateurs dans les différents comités tendent à
promouvoir un équilibre parmi les intérêts des diverses classes de membres.
Elles atténuent ainsi les coûts des décisions collectives qui sont inhérentes à
l'hétérogénéité des intérêts parmi les membres[97].
Les règlements requièrent que des membres de chacun
des quatre groupes siègent au Comité de la sécurité pour que les points de vue
des quatre membres de la société soient connus et débattus. La structure
interne de la société privée, ses règlements et l'influence exercée par sa loi
constitutive et par les institutions détentrices des obligations déterminent un
haut niveau d'imputabilité envers le public.
Réflexions sur la conduite de NAV Canada
Jusqu'à présent, la conduite de NAV Canada,
détentrice d'un pouvoir de monopole, se révèle conforme aux attentes en raison
des mécanismes de poids et de contrepoids aussi bien internes qu'externes qui
en assurent la vitalité et la croissance. Toutefois, des problèmes possibles
peuvent surgir et en affecter le fonctionnement à moyen et à long terme. Nous
portons notre intérêt sur un thème qui a aussi des ramifications sur la
sécurité, soit le comportement des syndicats, principalement celui des
aiguilleurs de l'air.
Dans un milieu concurrentiel, un syndicat cherche à
accroître la rémunération de ses membres et défend aussi les intérêts non
pécuniaires de ses membres, plus particulièrement ceux du syndiqué médian. Le
syndicat veille alors à ce que les employés qui ont investi ou investissent
dans une formation spécifique, comme des habiletés particulières et dans la
connaissance poussée des rouages de l’entreprise, ne perdent pas leur
quasi-rente aux mains des employeurs. Le syndicat voit à ce que les
actionnaires d’une entreprise ne profitent pas de l’immobilité relative des
employés en ne les rémunérant pas selon leur productivité marginale.
Par contre, les aiguilleurs de l'air travaillent
pour un monopole, qu'il soit public comme l'était auparavant le SNA ou qu'il
soit un monopole légal concédé à une entreprise sans but lucratif comme NAV
Canada. Dans ce contexte, les syndicats ne cherchent pas d’abord à obtenir des
mesures traditionnelles de protection pour leurs membres, que leur formation
spécifique rend vulnérables à une certaine forme d’expropriation par
l’employeur, mais leur objectif est plutôt d’améliorer leur sort au détriment
des autres membres. Ils demandent des conditions salariales supérieures à leur
productivité marginale et obtiennent des avantages non pécuniaires qui n'ont
aucun lien avec leur emploi. Ils ont de nombreux moyens pour parvenir à leurs
fins. Outre la grève qui paralyse l'industrie du transport aérien et qui
requiert généralement l'intervention du gouvernement fédéral par une loi
spéciale, ils peuvent faire des « grèves perlées et rotatives », menacer de
faire la grève et invoquer des maladies industrielles, la plus utilisée et la
plus difficile à détecter étant le stress[98].
Ces pratiques qui augmentent le niveau d'incertitude dans l'industrie se
répètent souvent dans les pays industrialisés. Bref, NAV Canada n'est
aucunement à l'abri de ce problème récurrent qui est propre à l'industrie de la
production des services de navigation aérienne.
Les syndiqués jouissent ainsi du pouvoir de prendre
les utilisateurs des services de navigation aérienne en otage, dans la mesure
où NAV Canada est le seul producteur autorisé à offrir le service au Canada.
Celui-ci dispose de forts volumes d’investissements et son parc d’équipements
s’étend sur tout le territoire canadien. Les employés syndiqués peuvent
s’approprier par leurs différentes manœuvres une partie de la quasi-rente de ce
capital non humain, c’est-à-dire du profit de ce capital fixe, immuable et non
transférable[99]. Cette
forme d'appropriation, communément appelé hold-up
dans la littérature, se trouve atténuée en raison des clauses restrictives qui
obligent les gestionnaires à se préoccuper du remboursement de la dette avant
d'investir en améliorations technologiques. Autrement dit, le financement par
la dette plutôt que par l'équité constitue une forme d’antidote au hold-up[100].
Comme il a été mentionné précédemment, Transports
Canada a facilité grandement le transfert de ses employés à NAV Canada en leur
accordant de multiples privilèges financiers. Par ailleurs, la société privée
s'est aussi engagée à ne pas procéder à des réductions de la main-d'œuvre
durant une période de trois à cinq ans et à leur verser des indemnités de
départ intéressantes, le cas échéant. Elle a augmenté leur niveau de
rémunération au fil des ans. Toutefois, cela n'a pas empêché le syndicat des
aiguilleurs de l'air de vouloir déclencher une grève au début de l'automne
2000. Certes, les deux parties ont conclu une nouvelle convention collective,
mais sous la menace non voilée d'une loi spéciale du gouvernement fédéral.
La main-d'œuvre de NAV Canada a diminué de
16,7 % de novembre 1996 à avril 2000, mais sa part relative des coûts est
sensiblement la même, soit environ 60 % des coûts d'opération. Selon le
supplément récent du Plan d'affaires de NAV Canada pour 2000-2003, ce
pourcentage, bien que valide jusqu'à la fin d'avril 2000, ne comprend pas les
hausses salariales obtenues au début de l'automne. Toutefois, NAV Canada estime
être capable grâce à cette nouvelle convention collective « [d']améliorer la
productivité, augmenter le nombre de contrôleurs de la circulation aérienne et
réduire le nombre d'heures supplémentaires[101]
». Par ailleurs, le Plan d'affaires de 1999-2002 veut proposer « une forme de
participation aux bénéfices pour rattacher une certaine partie de la
rémunération des employés aux contributions individuelles, de groupe ou
d'entreprise apportée à la prestation des services SNA[102]
». Cette proposition soulève des questions importantes dont la première se
formule de la façon suivante: cette rémunération fondée sur des incitations
implique que la productivité marginale observée des employés serait inférieure
à celle prévue au contrat, d'où la nécessité de recourir à une participation
aux bénéfices pour que les syndiqués s’astreignent aux dispositions du contrat
de travail. Cette dynamique n'existe qu’en raison du statut de société sans but
lucratif qui est en plus un monopole légal.
La deuxième concerne le statut de la société sans
but lucratif. Sa loi constitutive l'empêche de verser le cash-flow net ou «les profits» à ses membres, dans le cas
considéré, les syndiqués de NAV Canada. Certes, on peut invoquer que certains
membres, les entreprises aériennes, profitent des diminutions de redevances et
que les syndiqués auraient droit à leur part. Mais l'argument porte à faux
puisque les employés syndiqués ont reçu depuis 1997 des rémunérations
supérieures à celles du secteur privé et à celles d’employés qui œuvrent dans
le domaine du transport, des communications et des services publics[103].
NAV Canada veut-elle faire indirectement ce qu'elle ne peut faire directement?
Par ailleurs, cette demande de participation aux bénéfices de la part des
syndiqués s'inspire peut-être des émoluments des cadres supérieurs. Ils se
composent en effet d'un salaire de base auquel s'ajoute une prime qui est
fonction de l’importance relative du cadre supérieur dans la hiérarchie.
Il se dégage que l'ensemble des principes de
gouvernance et d'imputabilité envers le public atténuent de nombreux problèmes
que rencontrait le système de navigation aérienne quand il était dirigé par
Transports Canada. Toutefois, le comportement de prédateur de certains
syndicats demeure toujours présent. Certes, il est mieux surveillé et contrôlé
que sous l’institution précédente, un ministère dont les droits de propriété
n'existaient pas à proprement dit. Mais NAV Canada doit encourir des dépenses
d’obligation pour se conformer aux attentes des utilisateurs de ses services,
soit une sécurité aérienne qui se base sur une adéquation entre les bénéfices
marginaux et les coûts marginaux.
1.3 La cession des administrations portuaires canadiennes
La troisième forme de transferts d'actifs entreprise
par Transports Canada touche les principaux ports canadiens. Celui-ci profite
alors de l'occasion pour rationaliser la législation existante et pour céder de
nombreuses installations portuaires à des intérêts provinciaux et locaux[104].
Notre intérêt porte sur les transferts des 18 principaux ports canadiens à de
nouvelles entités commerciales, les administrations portuaires canadiennes.
L'autonomie acquise va améliorer leur gestion et les inciter davantage à
prendre en compte les priorités et les besoins locaux. Nous présentons les
faits de la façon suivante: la première partie consiste en une description des
principales composantes de la loi intitulée Loi
maritime du Canada qui détermine le cadre opérationnel de toute administration
portuaire canadienne; la deuxième traite des principes de gouvernance et
d'imputabilité qui encadrent la gestion des administrations portuaires
canadiennes. Nous complétons par quelques observations.
L'environnement
général des cessions
Transports Canada publie en décembre 1995 sa «
Politique maritime nationale » dont les intentions avouées sont de développer
un réseau d'administrations portuaires canadiennes efficaces et plus attentives
aux besoins des utilisateurs. Le diagnostic posé est sévère, mais réaliste. Une
grande partie du réseau maritime « souffre de surcapacité et dépend trop
lourdement des subventions du gouvernement[105]
». En effet, environ 80 % du trafic maritime transite par seulement 40 des
572 ports sous la juridiction générale de Transports Canada. De plus, des
conventions collectives rigides et des pratiques de travail désuètes amènent le
gouvernement fédéral à intervenir plus qu’il le devait dans des conflits de
travail. On dénote 14 lois spéciales canadiennes pour rappeler les dockers au
travail depuis 1972. D'où la conclusion d'un taux de rendement insuffisant sur
les investissements qui ne peut durer dans un contexte de réduction du déficit.
La solution envisagée consiste en une délégation de la gestion des ports à des
autorités locales ou régionales, les administrations aéroportuaires
canadiennes.
La partie I de la Loi maritime du Canada[106], sanctionnée en juin 1998, autorise
Transports Canada à déléguer la gestion des ports, financièrement autonomes et
indispensables au commerce intérieur et extérieur canadien, à des
administrations portuaires canadiennes ou APC. Ces sociétés sans but lucratif
et sans capital-actions sont constituées en vertu de la Partie II de la Loi canadienne sur les sociétés par actions[107].
Elles sont ainsi exemptes de l'impôt sur le revenu et les terrains fédéraux de
la Couronne ne sont pas imposables au niveau municipal. Toutefois, le contexte
économique dans lequel les ports canadiens opèrent est fort différent des
situations précédemment étudiées que sont les administrations aéroportuaires
locales et canadiennes et NAV Canada. Les premières sont un monopole naturel en
raison de leur localisation respective et la seconde société est un monopole
légal. Par contre, les administrations portuaires canadiennes sont en
concurrence, non seulement avec les autres APC et certains autres ports
canadiens de moins d'envergure, mais aussi avec des ports américains. Tout au
long de leur histoire respective, elles ont dû et doivent toujours s'ajuster au
progrès technologique[108],
et produire des services à des coûts de production les plus bas possibles,
sinon elles perdent graduellement leur clientèle. Comme la discipline de marché
ne leur est pas tout à fait étrangère, il est logique d'anticiper que
l'ensemble des règles de délégation mises en place par Transports Canada
n'introduira pas des changements importants comme ceux observés dans les
transferts précédents. Comme Transports Canada a appris beaucoup sur le tas des
expériences passées, il s'ensuit que le cadre de référence est bien précisé et
qu'il existe un alignement clair et évident entre les objectifs de Transports
Canada et les incitations des administrateurs des nouvelles entités
commerciales.
Les articles importants de la Loi
Comme lors de la cession d’aéroports, Transports
Canada demeure le propriétaire foncier et le bailleur des biens immeubles et
des droits qui se rattachent aux ports dont il délègue la gestion. Un port
devient une administration portuaire canadienne lorsqu'il rencontre les quatre
critères exigés par le paragraphe 8.(1) de la loi, soit l'autonomie financière,
l'importance stratégique pour le commerce canadien, le rattachement à une ligne
de chemin de fer ou des axes routiers importants, et la diversification de ses
activités. La nouvelle entité commerciale signe alors un bail d'une durée
variable, selon l'alinéa 8.(1)j, qui reflète principalement les intérêts des
deux parties à l'entente. Transports Canada cherche à aligner ainsi la durée du
bail à la vie utile de ses actifs à louer et à celle des investissements faits
par les utilisateurs. Par exemple, les baux signés par les APC de Montréal et
de Vancouver sont de 60 ans. Toutefois, rien n'exclut une renégociation si de
nouvelles circonstances l'imposent.
Une administration portuaire canadienne est soumise
par la loi à des exigences financières pour s'assurer que sa gestion sera
efficace. En voici les principales. En sa qualité de locataire, une APC doit
verser, selon l'alinéa 8.(1)h, des frais annuels qui sont fonction de son
achalandage mesuré par ses revenus bruts calculés. Le barème qui se trouve dans
les lettres patentes[109]
de chaque APC se lit comme suit: 2 % sur la première tranche de revenus
bruts de 10 millions, 4 % sur la deuxième tranche de 10 millions
supplémentaires, 6 % sur la troisième tranche qui comprend des recettes de
20 à 60 millions, 4 % sur la tranche de 60 à 70 millions et 2 % sur
tous les revenus supérieurs à 70 millions. Autrement dit, pour des revenus
bruts inférieurs à 20 millions, toute APC verse des frais de location qui croissent
à un taux légèrement plus que proportionnel. La progression des frais de
location évolue d'une manière proportionnelle, si les revenus bruts se situent
dans la tranche de 20 à 60 millions. Finalement, si les revenus bruts dépassent
la somme de 70 millions, le taux de croissance des frais de location augmente à
un taux moins que proportionnel.
En outre, l'administration portuaire canadienne
n'est pas le mandataire de Transports Canada et elle ne peut ainsi obtenir de
garantie de celui-ci en vertu de l'article 26. Elle doit s'autofinancer et
c'est le paragraphe 28.(5) qui lui accorde une capacité contractuelle et qui
lui permet de se procurer des fonds des institutions bancaires canadiennes. Les
lettres patentes de chacune des APC stipulent, au paragraphe 9.2, la limite de
leur pouvoir d'emprunt respectif. Par exemple, les APC de Montréal et de
Vancouver peuvent emprunter respectivement la somme de 130 millions et de 225
millions. Les emprunts reflètent la valeur dûment actualisée des revenus futurs,
le cash-flow net, que chaque
administration portuaire canadienne, en tant que locataire du sol et des
infrastructures portuaires de Transports Canada, peut générer en offrant des
différents services à ses utilisateurs. Finalement, la dernière exigence
financière imposée par la loi consiste en des règlements sur l'utilisation des
fonds mis à sa disposition par l'article 32, sur l'obligation d'une « assurance
que l'administration portuaire ou ses filiales à cent pour cent doivent
posséder » par l'alinéa 27.(1)e et sur la fixation du plancher de rémunération
des principaux administrateurs, le premier dirigeant et tous les autres cadres
par l'alinéa 27.(1)d.
En contrepartie de ses obligations financières, la
loi lui concède au paragraphe 49.(1) l'habilité de percevoir des droits pour
toutes les formes de service qu'elle offre à ses utilisateurs. Ces droits «
doivent lui permettre le financement autonome de ses opérations et également
être équitables et raisonnables[110]
». Ils doivent aussi posséder certaines caractéristiques dont les principales
sont l'absence de discrimination entre les utilisateurs ou catégories
d'utilisateurs, l'inexistence d'avantages injustifiés ou déraisonnables et de
désavantages injustes ou déraisonnables à des utilisateurs ou des catégories
d'utilisateurs et la prise en compte d'une tarification fondée sur le volume et
la valeur des marchandises ou de toute caractéristique commerciale admise[111].
Toutefois, toute administration portuaire peut fixer, en vertu de l'article 53,
des droits avec ses utilisateurs qui demeurent confidentiels.
Finalement, la fixation ou la révision de droits
d'amarrage, d'accostage et de port requiert un préavis qui doit être publié
dans un journal à grand tirage. L'APC en informe aussi les parties intéressées.
Les droits n'entrent en vigueur qu'après l'expiration d'un délai de soixante
jours. L'Office des transports du Canada reçoit toute plainte sur un droit fixé
aux termes du paragraphe 49.(1) qui comporte une discrimination injustifiée[112].
Certaines autres dispositions importantes de la loi
touchent l'étendue des activités d'une administration portuaire. Celles-ci
comprennent « a) les activités portuaires liées à la navigation, au transport
des passagers et des marchandises, et à la manutention et l'entreposage des marchandises,
dans la mesure prévue par les lettres patentes; b) les autres activités qui
sont désignées dans les lettres patentes comme étant nécessaires aux opérations
portuaires[113] ». Le cas
de l'administration portuaire canadienne de Vancouver sert à en expliquer le
contenu. Le paragraphe 7.1 des lettres patentes spécifie et énumère d'une façon
exhaustive les activités propres à tout port et qui correspondent à la première
partie de notre citation. Le paragraphe 7.2 décrit les activités de Canada
Place Corporation, sa filiale en propriété exclusive. Le paragraphe 7.3 énumère
à son tour les activités jugées nécessaires aux opérations portuaires qui
pourraient être faites par une filiale à cent pour cent. Celles-ci se
rapportent à la deuxième partie de la citation précédente. On mentionne
explicitement que ces activités pourraient être réalisées par une filiale autre
que Canada Place Corporation.
En résumé, l'ensemble des activités décrites dans
les lettres patentes forme le noyau d'une administration portuaire canadienne
et celle-ci peut les réaliser directement ou par l'intermédiaire d'une ou de
plusieurs filiales. Toute autre activité périphérique à ces dernières,
c'est-à-dire qui ne se retrouve pas dans l'article 7 des lettres patentes,
nécessite la création d'une autre entité juridique indépendante[114].
L'article 61 impose des responsabilités aux APC à l'égard «du maintien de
l'ordre et de la sécurité des personnes et des biens dans le port». Finalement,
une APC doit aussi adopter un plan d'utilisation des sols et le publier dans un
journal à grand tirage.
Les principes de gouvernance et d'imputabilité
Les administrations portuaires canadiennes sont
soumises à des principes de gouvernance et d'imputabilité qui reflètent bien
l'évolution de Transports Canada au fil des ans. Ceux-ci se caractérisent par
une clarté, une rigueur et une simplicité dont les effets sont de minimiser
considérablement la surveillance et les contrôles des activités en cours. Ils
sont étroitement liés au fait que les administrations portuaires canadiennes
ont toujours œuvré et œuvrent encore dans un contexte concurrentiel qui
requiert de la discipline et de l'efficacité de la part des administrateurs et
dirigeants. Si elles ne veillent pas au grain, elles perdent graduellement leur
clientèle en faveur d'autres administrations portuaires canadiennes et ports
aussi bien canadiens qu'américains qui offrent des services de qualité à un
meilleur prix. Nous ne recensons ici que les principes les plus importants.
Une administration portuaire est une société sans
but lucratif dont les membres sont des catégories d’utilisateurs. Les lettres
patentes nomment en effet les parties intéressées de chacune des APC. Par
exemple, l'APC de Montréal comprend quatre catégories d'utilisateurs et celle
de Vancouver treize catégories d'utilisateurs qui totalisent 29 membres[115].
Le nombre de catégories est fonction de l’importance des activités de chacune
des administrations portuaires canadiennes. Chaque conseil d’administration se
compose de sept à onze membres. Le processus de nomination mentionne aux
alinéas 14.(1)a à 14.(1)d que les trois paliers de gouvernement fédéral,
provincial et municipal (les municipalités mentionnées dans les lettres
patentes) nomment respectivement un membre et que les autres administrateurs
proviennent des personnes proposées par le ministre en consultation avec des
utilisateurs choisis ou des catégories d’utilisateurs mentionnées dans les
lettres patentes.
Les administrateurs sont à temps partiel et leur
mandat d'une durée maximale de trois ans ne peut être renouvelé qu'une fois.
Les administrateurs nommés par les trois niveaux de gouvernements « doivent
être reconnus comme chefs de file dans le monde des affaires ou l'industrie des
transports[116] » alors
que les autres « doivent posséder des connaissances pertinentes ainsi qu'une
expérience importante liées à la gestion d'entreprise, au fonctionnement d'un
port ou au commerce maritime[117]
». L'article 17 stipule que le mandat du président du conseil, élu par ses
membres, est d'une durée maximale de deux ans et renouvelable.
Le conseil d'administration, en plus de se charger
de la gestion des activités du port selon l'article 20, est tenu de nommer le
premier dirigeant, les autres dirigeants et le personnel nécessaire à son
fonctionnement, selon les paragraphes 21.(1) et 21.(2). Les administrateurs et
les dirigeants des APC sont astreints à tous les devoirs fondamentaux de leur
tâche par le paragraphe 21 et les alinéas 21.(1)a et 21.(1)b. Ils sont aussi
régis par un code de déontologie en vertu de l'alinéa 8.(1)g que l'on retrouve
en annexe dans les lettres patentes[118].
L’alinéa 37.(3) requiert que le rapport annuel de l'administration
aéroportuaire canadienne publie la rémunération totale des dirigeants, si elle
excède le plancher de rémunération. Leur gestion des ressources disponibles
doit se faire, selon l'alinéa 38.(1)c, dans de « bonnes conditions de
rentabilité » et les opérations doivent se réaliser « avec efficacité ». Bref,
le premier dirigeant et les autres gestionnaires ont davantage de
responsabilités en ce qui concerne la gestion quotidienne. Ils peuvent ainsi
mieux promouvoir les intérêts de leurs utilisateurs aussi bien à court terme
qu'à long terme.
Pour garantir une transparence, la loi requiert à
l'article 39 que toutes les administrations portuaires canadiennes doivent
présenter « un plan quinquennal d'activités et celui de chacune de leurs
filiales à cent pour cent, le cas échéant[119]
». Toutes les APC doivent aussi procéder, selon le paragraphe 41.(1), à un
examen spécial pour s'assurer de la conformité de leurs opérations avec les
attentes contenues dans les paragraphes 38.(1) et 38.(2). Un tel examen spécial
doit se réaliser au moins une fois tous les cinq ans.
Observations sur les administrations portuaires canadiennes
L'expérience actuelle des administrations portuaires
canadiennes est toute récente, quoique le contexte économique qui les entoure
ait peu changé. La période de rodage requise par les nouvelles conditions de la
délégation se révèle moins longue que celle constatée pour les administrations
aéroportuaires locales et canadiennes et NAV Canada. Certes, les conseils
d'administration et les principaux gestionnaires rencontrent de nouveaux
problèmes qui résultent d'une plus grande autonomie et de nouvelles responsabilités.
Mais les règles de jeu sont claires et précises et les gestionnaires ne sont
plus soumis à des actions arbitraires comme cela pouvait arriver auparavant
lors de circonstances difficiles. Par exemple, les frais de location sont
connus et ils ne contiennent pas d'incitations négatives qui vont à l’encontre
de la croissance. La situation actuelle diffère considérablement des pratiques
passées de ponctions sur le cash-flow
net effectuées par Transports Canada auprès de certains ports relativement plus
performants que d'autres.
Certains mémoires soumis au Comité d'examen de la Loi sur les transports au Canada font
état d'insatisfaction à l'égard des frais de location exigés par Transports
Canada[120]. D'autres
soulignent que le conseil d'administration ne joue pas son rôle de rassembleur
et qu'il ne considère pas les contributions des parties intéressées: « In the case of the port, its Board of Directors is altogether too political and does not reflect the input
received from many members of the community, including the Metropolitan Halifax
Chamber of Commerce, Halifax Shipping Association and others[121]
». Bref, la
création des administrations portuaires canadiennes ne convient pas à tous,
c'est-à-dire qu'il y a des groupes qui y perdent à l'existence de nouvelles
entités commerciales. Michael Ircha s'est interrogé sur les conséquences de la
réforme des ports canadiens. Sa conclusion est que « It
is problematic to expect port managers and their directors to actively seek to
cut their ties to the federal system[122]
».
1.4 L'entente
de gestion de la Voie maritime du Saint-Laurent
La dernière forme de commercialisation de Transports
Canada est la délégation de la Voie maritime du Saint-Laurent à une firme de
gestion composée d'utilisateurs, la Corporation de gestion de la voie maritime
du Saint-Laurent ou CGVMSL ou la Corporation. Le principe fondamental
sous-jacent à cette action est que les gestionnaires, qui représentent tous les
utilisateurs, seront meilleurs à minimiser les coûts de production que
l'organisation bureaucratique hiérarchisée dont le siège social se situe loin
des opérations quotidiennes. La Voie maritime du Saint-Laurent était auparavant
une société de la couronne qui fut ensuite dissoute et dont les actifs furent
cédés à Transports Canada. En effet, les utilisateurs ont tout intérêt d'en
assurer la viabilité puisque cet input,
l'utilisation de la voie maritime, entre dans leur coût de production. Plus les
coûts d'utilisation de cette voie maritime intérieure diminuent, plus ceux des
utilisateurs décroissent, ce qui leur permet de conserver ou d'accroître leur
part de marché nord-américain. Notre présentation des faits se divise en trois
parties distinctes: la première porte sur les principaux articles de la loi
constitutive qui définit les termes du contrat de gestion entre les deux
parties, la deuxième traite des principes de gouvernance et d'imputabilité
auxquels sont soumis les nouveaux gestionnaires et la dernière comporte
quelques considérations générales sur son fonctionnement.
1.4.1 Le contexte général
Le document intitulé « Politique maritime nationale
» fournit les principaux motifs de la commercialisation de la Voie maritime du
Saint-Laurent qui est principalement utilisée pour le transport des
marchandises en vrac. Comme son habileté à maintenir de solides niveaux de
trafic s'érode avec le temps et qu’on ne veut plus subventionner ses
opérations, la seule possibilité de la rendre plus efficace consiste à en
concéder la gestion, l'exploitation et l'entretien à des représentants
d'utilisateurs. Plus spécifiquement, des coûts de production élevés, une
concurrence plus vive exercée par les expéditeurs qui ont recours au
Mississippi et aux chemins de fer vers le golfe du Mexique et le progrès
technologique qui permet de réduire le temps de transit sont les facteurs
principaux de la prise en charge de la voie maritime par les utilisateurs.
Toute autre stratégie, dont le statu quo,
se révélerait désastreuse à long terme puisque les membres craignaient de voir
Transports Canada imposer des hausses importantes de tarif[123].
La partie II de la Loi maritime du Canada[124]
concède à Transports Canada le pouvoir de signer une entente avec un
regroupement d'utilisateurs pour la gestion, l'exploitation et l'entretien de
la voie maritime du Saint-Laurent[125].
Comme lors des délégations précédentes, la nouvelle société de gestion, aussi
connue sous le terme la Corporation, est une société sans but lucratif et sans
capital-actions, constituée en vertu de la Partie II de la Loi canadienne sur les sociétés par actions[126].
Son statut l'exonère de l'impôt sur le revenu. La situation de la nouvelle
société de gestion CGVMSL se rapproche beaucoup de celle des nouvelles
administrations portuaires canadiennes, puisque la voie maritime fait aussi
face à la concurrence. Certes, elle n'est peut-être pas aussi vive que celle
subie par les ports canadiens, mais elle n'exerce pas moins ses effets sur une
longue période. Les utilisateurs ont pris conscience que la voie maritime doit
redevenir un corridor de transport efficace des marchandises en vrac, sinon
l'avenir même de leurs opérations commerciales sera menacé. Ceux-ci œuvrent sur
des marchés concurrentiels et ils ne peuvent se permettre d'acheter un input à un prix qui accroît indûment
leur coût de production et qui met en péril leur survie.
Les composantes essentielles de la Loi et de l'entente
Transports Canada demeure toujours le propriétaire
de tous les biens mobiliers et incorporels et du fonds de roulement de
l'ancienne administration qui constituaient les actifs de la Voie maritime du
Saint-Laurent. Il les transfère à la Corporation formée d'utilisateurs.
L'entente que signent par la suite les deux parties définit, en vertu du
paragraphe 80.(6), les activités que les gestionnaires doivent réaliser en tant
que responsable de la gestion, de l'exploitation et de l'entretien. La société
de gestion n'est pas tenue « de verser une indemnité au titre de l'utilisation
des biens[127] » comme
dans les cas des administrations aéroportuaires locales et canadiennes et des
administrations portuaires canadiennes. Le bail, d'une durée de dix années, est
renouvelable pour dix années supplémentaires.
La CGVMSL peut « fixer des droits pour l'utilisation
des biens dont la gestion lui est confiée, pour tout service qu'elle fournit ou
tout droit ou avantage qu'elle accorde[128]
». L'alinéa 91.(1)b lui permet de conserver les recettes générées pour son
exploitation. La tarification mise en place par la société sans but lucratif
requiert une neutralité à tout égard. Plus précisément, les droits ne peuvent
discriminer injustement les utilisateurs ou groupes d'utilisateurs, ni accorder
des avantages injustifiés ou déraisonnables, ni imposer des désavantages
injustifiés ou déraisonnables à un utilisateur ou à une catégorie
d'utilisateurs[129].
Par ailleurs, le paragraphe 93.(2) précise que des droits qui se fondent sur le
volume et la valeur des marchandises ou toute autre caractéristique commerciale
admise ne sont pas assimilables à de la discrimination. Finalement, les droits
fixés par la société de gestion doivent être déposés à l'Office des transports
du Canada et ils « deviennent exigibles à compter du dépôt[130]
». Tout intéressé peut porter plainte auprès de l'Office des transports du
Canada s'il croit qu'un droit fixé par le paragraphe 94.(1) comporte de la
discrimination injustifiée.
L’alinéa 80.(6)h impose aussi à la Corporation des
obligations supplémentaires en matière de gestion financière. Les droits
doivent non seulement couvrir tous les coûts usuels de production, mais aussi
permettre, selon le paragraphe 92.(1), « l'établissement d'un fonds de réserve
de fonctionnement et de réserve en capital ». Le Fonds de capital en fiducie se
compose de fonds excédentaires reçus par la société de gestion lors de la
liquidation de l’ancienne société de la couronne et de transferts de fonds
faits par la Corporation pour se conformer à une directive de Transports
Canada. Il sert à financer les déficits d’exploitation futurs qui découlent de
l’exploitation et de l’entretien de la voie maritime. Quant au rôle du compte de
réserve dont les revenus proviennent de différentes sources comme les
variations annuelles des frais de fonctionnement, les contributions
gouvernementales permises au paragraphe 80.(9), d’assurance et d'indemnité, il
consiste à amoindrir les écarts entre les revenus et les coûts d’opération au
fil des ans. Il constitue ainsi un indicateur des ajustements que devront subir
les péages futurs, si les revenus se révèlent inférieurs aux frais d'opération[131].
Le mandat de gestion accordé à la société composée
d'utilisateurs contient aussi d'autres exigences financières plus
opérationnelles. L'entente requiert que la société de gestion dépose un plan
d'entreprise de cinq ans qui contient des prévisions de revenus et de coûts
d'opération et un plan de renouvellement des actifs de 126 millions répartis
sur cinq années[132].
Les engagements pris par la Corporation stipulent que ces sommes doivent être
puisées à même les revenus obtenus par les prestations de services offerts à la
clientèle. La société de gestion le gère les investissements à réaliser par le
biais du Comité des actifs, composé de deux membres nommés par Transports
Canada, le mandant, et de deux membres du conseil d'administration, le
mandataire. Annuellement, le Comité examine « les plans annuels pour les besoins
d'immobilisations, d'entretien et de renouvellement des actifs sous
l'administration de la Corporation[133]
». L'entente stipule aussi que la Corporation assume les risques reliés aux
coûts d'opération et que Transports Canada assume ceux qui découlent des
revenus. Cette assignation des risques favorise la société de gestion, le
mandataire, puisqu'elle peut être en mesure de les contrôler, ce qui n'est
nécessairement pas le cas pour Transports Canada, le mandant. Les revenus sont
exogènes à l'influence de Transports Canada et sa capacité à les assumer
provient uniquement des différentes sources de revenus du gouvernement fédéral.
Par ailleurs, l'entente contient une recommandation d'un comité de la Chambre
des communes que Transports Canada assume « les coûts d'immobilisations de tous
les projets inhabituels d'entretien et de réfection dont l'objectif est
d'assurer la sécurité et l'intégrité de la voie maritime[134]
».
L'entente contient aussi une clause qui stipule une
hausse annuelle de 2 % des tarifs pour les cinq premières années. Si la
Corporation n'atteint pas les objectifs fixés par le plan d'entreprise, elle se
trouve pénalisée et se voit dans l'obligation de majorer ses tarifs de plus de
2 %. La réciproque est aussi vraie, à savoir que si elle dépasse les
objectifs du plan d'entreprise, elle est récompensée puisqu'elle peut mettre en
place une diminution maximale de 1,5 % des tarifs pour les prochaines
années. Par ailleurs, la société de gestion signe une entente de sûreté
générale avec Transports Canada pour une somme de 36 millions. Le billet est
payable sans intérêt à l'expiration de l'entente en 2018. La Corporation s'est
commise par certaines garanties qui se trouvent dans l'entente entre les deux
parties[135].
Les principes de gouvernance et d'imputabilité
La CGVMSL est soumise à des principes de gouvernance
et d'imputabilité qui ressemblent beaucoup à ceux des administrations
portuaires canadiennes. Ces deux fournisseurs de service maritime sont en
concurrence avec des substituts dont les coûts de production se comparent
avantageusement aux leurs. Le souci d'efficacité est tout aussi important pour
l'un que pour l'autre. En effet, la société de gestion se distingue peut-être
des administrations portuaires canadiennes en ce qu'elle n'a qu'un mandat de
gestionnaire des actifs de Transports Canada, mais les utilisateurs qui sont à
son origine sont fortement incités à minimiser les coûts en raison de leur
recul récent relativement à leurs concurrents. Nous ne mentionnons que les
principaux qui caractérisent la Corporation.
La Corporation est une société sans but lucratif et
ses 51 membres sont regroupés en cinq catégories d'utilisateurs. Le secteur des
céréales comprend douze membres, celui de l'acier et du minerai de fer en
compte quatre, la classe des autres membres ou parties intéressées en contient
dix-sept, le secteur des armateurs domestiques en dénombre six et celui des
armateurs internationaux en totalise treize. Bref, leur caractéristique
principale est que la voie maritime entre comme input dans leur fonction de production respective. Le conseil
d'administration se compose en plus du président et chef de direction, de huit
administrateurs, dont cinq sont nommés par les cinq catégories d'utilisateurs
et les trois autres par les gouvernements fédéral, québécois et ontarien.
La responsabilité ultime du conseil d'administration
consiste à assurer la viabilité à long terme de la société sans but lucratif.
Le Rapport annuel de 2000 décrit très bien les responsabilités du conseil
d'administration et celles des dirigeants de la Corporation. Ceux-ci sont aussi
assujettis à un code de conduite pour éviter des conflits d'intérêt possibles[136].
Quant aux principes de gestion financière de la société, ils se résument à la
protection et au contrôle des actifs à sa disposition comme le stipule l'alinéa
85.(2)a, à la conformité des opérations avec les termes de l'entente comme
l'exige l'alinéa 85.(2)b et à la recherche de bonnes conditions de rentabilité
en matière de ressources disponibles et d'opérations réalisées avec efficacité
comme le requiert l'alinéa 85.(2)c. De plus, le paragraphe 84.(2) stipule la
divulgation générale de la rémunération des principaux dirigeants dans le
rapport annuel.
Le mandant, Transports Canada, demande que la
Corporation, le mandataire, procède, en vertu du paragraphe 87.(1), à un examen
spécial pour vérifier la conformité de ses documents, moyens et méthodes afin
de satisfaire les dispositions du paragraphe 85.(2). La périodicité de ces
examens spéciaux est au moins quinquennale. Ce moyen facile garantit à
Transports Canada, le propriétaire de tous les actifs de la voie maritime du
Saint-Laurent, la transparence de la part de la société de gestion.
Considérations sur le fonctionnement de la Corporation
La société de gestion s'est fixé quatre objectifs
qui révèlent bien ses perspectives à long terme[137].
Le premier consiste en l'amélioration de la gestion de la voie intérieure
navigable et en une diminution de ses coûts d'opération. Les deux autres visent
à augmenter le tonnage sur le réseau et à améliorer sa compétitivité à long
terme. Le dernier se réfère à l'obtention de l'appui gouvernemental. Nous
portons notre intérêt sur la réalisation des trois premiers objectifs
puisqu'ils sont fondamentaux dans le contexte actuel.
La Corporation accentue la réduction de la
main-d'œuvre entreprise depuis 1996. En quatre ans, celle-ci diminue de
19,1 %, soit de 803 employés en 1996 à 659 en 2000. Elle entreprend aussi
la mise en place d'un régime de rémunération globale pour améliorer le rendement
interne des employés. Un système d'identification automatique (SIA) des navires
s'implante graduellement et la société veut en généraliser l'usage en 2002.
Couplé au système de gestion du trafic, il améliorera la performance de la
Corporation en réduisant le temps de transit sur la voie maritime.
Parallèlement à l'implantation de cette nouvelle technologie, la société de
gestion entreprend une étude sur les responsabilités respectives des parties
lors de retards survenus dans les transits. Seule la section Montréal-Lac
Ontario ne se conforme pas actuellement à la pratique actuelle qui est le temps
normalisé plus quatre heures. La société veut proposer des ajustements pour que
les transits de cette section se rapprochent de la norme sur la durée de transit.
La Corporation veut aussi intégrer les activités en
amont et en aval de tous les utilisateurs pour abaisser davantage les coûts
d'opération. Cette forme de coordination verticale des activités entre les
parties se fait naturellement de façon implicite puisque tous les utilisateurs
y sortent gagnants. De plus, la société de gestion introduit un programme
d'auto-inspection des laquiers pour les entreprises de transport maritime en
eau intérieure qui ont reçu le sceau de qualité ISO/ISM. Toutefois, cela n'empêche
pas un inspecteur de navires de la Corporation d'effectuer des inspections
aléatoires pour garantir l'intégrité du processus.
La CGVMSL estime possible de réduire ses tarifs au
cours des deux prochaines années si sa gestion des coûts continue à porter
fruit. Jusqu'à présent, les objectifs opérationnels du plan d'entreprise des
deux premières années sont largement dépassés. De plus, les contraintes
financières qu'imposent le fonds de capital en fiducie et le compte de réserve
sont plus que respectées. Un dernier point qui laisse entrevoir de beaux jours
pour la Voie maritime est que de nombreux armateurs canadiens ont lancé de
nouveaux navires et que d'autres procèdent à la modernisation et à
l'amélioration de leur flotte respective. Ce sont indirectement des dépenses
d’obligation. Ces engagements
crédibles d’armateurs se fondent sûrement sur des attentes que le contrôle des
coûts d’opération va se maintenir.
LA THÉORIE DE L'AGENCE
L'objet de cette partie est de fournir un cadre
analytique qui facilite la compréhension et l'appréciation à sa juste valeur du
fonctionnement des différents fournisseurs commerciaux d’infrastructures créés
par Transports Canada. La théorie de l'agence conçoit et interprète toute forme
de délégation possible, qu'elle se concrétise à l'intérieur d'une hiérarchie ou
à l'extérieur entre deux parties qui transigent des biens et services. Comme
les parties à l’entente peuvent avoir des intérêts divergents, il faut mettre
en œuvre des mécanismes qui assurent une convergence des intérêts et la survie
de leur relation contractuelle. Nous entamons notre analyse par une
présentation synthèse de trois modèles de délégation, dont le premier consiste
en la délégation de responsabilités des actionnaires aux cadres supérieurs
d'une entreprise dont le capital-actions est dispersé. Il introduit les
différents coûts d'agence que doivent encourir tant le mandant que le
mandataire. Le deuxième porte sur la délégation observée entre les politiciens
élus et les bureaucrates. La différence fondamentale de ces deux modèles est la
présence de droits de propriété bien définis dans le premier et son inexistence
dans le deuxième. Le dernier modèle traite de la délégation inhérente à une
institution sans but lucratif. Celle-ci est la nouvelle forme organisationnelle
choisie par Transports Canada pour gérer ses infrastructures de transport.
Bref, l'analyse des trois modèles de délégation permet de dégager des règles
générales de conduite et de faire des inférences sur les actions entreprises
par les sociétés sans but lucratif à caractère commercial.
2.1 La
délégation de pouvoir dans l'entreprise commerciale
Toute organisation doit faire face à certains
problèmes de gestion interne qu'elle doit résoudre pour réaliser pleinement ses
objectifs initiaux. La difficulté principale découle de la contrainte qu’elle a
de déléguer des tâches, des fonctions et donc des responsabilités à des agents
pour s'assurer de leur réalisation. Examinons l'organisation que représente une
entreprise privée, propriété de nombreux actionnaires,
dont les opérations courantes sont menées par des administrateurs. Cette
entreprise se caractérise par un réseau de contrats explicites et formels entre
le mandant, les actionnaires, et le mandataire, les gestionnaires[138].
Comme le mandant doit déléguer des tâches et des responsabilités aux
administrateurs, les mandataires, il doit donc développer des mécanismes qui
lui garantissent que ses mandataires servent ses intérêts, la maximisation du
profit. Pour ce faire, il doit procéder à l'élaboration d'un régime organisé
d'incitations et de contrôles internes[139].
Ces dépenses de toutes sortes faites par le mandant s'appellent des dépenses de
contrôle et de surveillance.
Le mandant doit d'abord viser à faire des choix
judicieux dans l'embauche des gestionnaires, car deux formes particulières
d’opportunisme guettent le mandant non vigilant : l’antisélection, phénomène
antérieur à l’embauche, et le risque moral, qui découle des formes de contrat.
Ces deux problèmes émanent des difficultés d'observer et de mesurer les
comportements anticipés des cadres supérieurs. Dans le premier cas qui est de
l’opportunisme avant l’événement ou ex
ante, le mandataire a observé des faits que le mandant n'a pas constatés.
Il va s'en servir dans sa prise de décision. Toutefois, le mandant ne peut
vérifier si le mandataire s'est servi de ses connaissances de façon à
promouvoir le mieux possible ses intérêts. Dans le second cas qui correspond à
de l’opportunisme après l’événement ou ex
post, le mandant peut difficilement juger les efforts du mandataire en
détail de sorte que le résultat peut se révéler inférieur aux attentes. D'une
façon plus générale, le phénomène de l’antisélection constitue de la
dissimulation d’information et celui de l’aléa moral de la dissimulation d’actions[140].
Une
situation d'asymétrie d'information apparaît alors : le gestionnaire, le
mandataire, possède plus d'information que l'actionnaire lui-même sur les
détails des tâches quotidiennes. Cet état de chose amène le mandant à définir
des normes de sélection et de conduite interne qu’il incorporera aux clauses du
contrat. Il devra aussi prévoir des mesures de contrôle et de surveillance pour que les
mandataires alignent leurs priorités sur les siens et concevoir dès l’embauche
des contrats qui contiennent des incitations pour s’assurer de la convergence
des intérêts des deux parties. La participation à la performance globale de
l'entreprise se fonde généralement sur l'intéressement financier dont les
principaux sont l’achat d’actions et d'options d'actions, des primes qui sont
reliées aux profits réalisés par l'entreprise et une menace de congédiement
dans l’éventualité d’une baisse des revenus.