Un système de GESTION des aéroports sous le
régime d’une loi sur les transports révisée
Le
présent rapport de recherche a été préparé à la demande du Comité d’examen
de la Loi sur les transports au
Canada. Il renferme les constatations et les opinions du(des)
auteur(s), mais ne reflète pas nécessairement les opinions du Comité
d’examen ou de ses membres.
e
Un rapport soumis au Comité d’examen de la Loi
sur les transports au Canada
Le financement, l’établissement des
coûts, la tarification et le rendement des aéroports
Rapport préparé par :
Professeur
David Gillen
School
of Business & Economics
Wilfrid
Laurier University
Waterloo
(Ontario)
et
Institute
for Transportation Studies
University
of California
Berkeley
(Californie)
Dr
Len Henriksson
Faculty
of Commerce & Business Administration
University
of British Columbia
Vancouver (C.-B.)
Professeur
William Morrison
School
of Business & Economics
Wilfrid
Laurier University
Waterloo
(Ontario)
Avril 2001
Remerciements
Au cours
de la réalisation de cette étude, nous avons bénéficié de l’aide de nombreuses
personnes. Nous exprimons d’abord notre gratitude à tous les responsables des
aéroports canadiens pour le temps et l’information qu’ils ont si généreusement
mis à notre disposition. Les entrevues que nous avons menées aux aéroports
partout au pays, avec des responsables de Transports Canada et avec des
représentants du Conseil des aéroports du Canada, nous ont aidés à comprendre
les enjeux et les préoccupations des différents acteurs. Nous remercions
également John Lawson, co-directeur de la recherche du Comité d’examen, pour
son appui indéfectible, l’aide et l’encouragement qu’il nous a apportés, et ses
nombreux commentaires et suggestions. Enfin, nous sommes reconnaissants à Elena
Catoiu, Simon Chan, Elaine Cheung, Natalia Larocque et Carol Seely-Morrison
pour leur excellent travail d’aide à la recherche tout au long de cette étude.
Les opinions exprimées dans le présent rapport sont celles des auteurs et non
celles du Comité d’examen de la Loi sur les transports au Canada.
David Gillen
Len Henriksson
William Morrison
Avril 2001
Sommaire
Le
présent rapport examine les huit aéroports les plus importants du Réseau
national d’aéroports du Canada, ainsi qu’un certain nombre d’aéroports
régionaux et locaux. Notre recherche visait à mieux comprendre les activités
des aéroports en ce qui touche l’investissement, la prestation des services, la
tarification et le financement, sous le régime de la Politique nationale des
aéroports de 1995.
La
politique de 1995 constituait un changement de cap radical par rapport aux
politiques antérieures, qui faisaient du gouvernement le propriétaire, le
constructeur et le gestionnaire de l’infrastructure des aéroports. Normalisée,
sa politique s’appliquait à tous les aéroports, depuis l’aéroport Pearson de
Toronto jusqu’à celui de Yarmouth, en Nouvelle-Écosse.
La
nouvelle politique alignait davantage la propriété et la gestion des aéroports
sur les conditions réglementaires régissant d’autres secteurs de l’industrie du
transport aérien. Un processus d’allégement progressif de la réglementation des
lignes aériennes, amorcé au milieu des années 1980, avait débouché sur une
déréglementation officielle en 1988. La privatisation du contrôle de la
circulation aérienne a été concrétisée le 1er novembre 1996
lorsque le gouvernement fédéral a cédé la responsabilité et les installations
du Système de navigation aérienne (SNA) à la société NAV CANADA pour la somme
de 1,5 milliard de dollars canadiens.
La
Politique nationale des aéroports (PNA) visait à céder les aéroports aux
collectivités locales et à encourager l’esprit d’entreprise par la mise en
place d’un ensemble de stimulants. On espérait ainsi que les aéroports puissent
répondre aux demandes de services des usagers dans un environnement plus
concurrentiel. Le Royaume-Uni, l’Australie et la Nouvelle-Zélande procédaient
alors à une semblable déréglementation de l’infrastructure. Enfin, la PNA
reconnaissait que les aéroports des diverses régions ne servaient pas tous aux
mêmes fins et faisaient face à des demandes et à des pressions concurrentielles
d’ordre différent.
Le
mandat de la présente recherche, soumise au Comité d’examen, consistait à
évaluer si les programmes visant les aéroports (et les aéroports exploités dans
le cadre de ces programmes) répondaient aux besoins du Canada et des Canadiens.
Au cours de notre recherche, nous avons examiné plusieurs questions. Quelles
étaient les « pierres d’achoppement »? Comment la Loi sur les
transports au Canada pourrait-elle être modifiée de façon à rendre
l’utilisation et les incidences de l’infrastructure aéroportuaire davantage
conformes au rôle que cette dernière est censée jouer?
Nous
nous sommes penchés sur les diverses pratiques tarifaires ayant cours aux différents
aéroports. Nous avons également examiné les coûts et les investissements, et
comment ceux-ci variaient avec la hausse du trafic. Enfin, nous avons abordé
des questions relatives au financement et, en particulier, à la capacité
financière et à l’effort financier de ces mêmes aéroports.
Aux fins
de cette étude, nous avons interrogé des gestionnaires et des cadres supérieurs
de plus de trente aéroports, depuis les aéroports internationaux à circulation
élevée de Toronto et de Vancouver, aux plus petits, tels ceux de Sault Ste.
Marie, en Ontario, de Saint John, au Nouveau-Brunswick, et de Fort St. John, en
Colombie-Britannique. La rétroaction que nous avons reçue laisse croire que la
conception de la PNA, son mode de mise en oeuvre et la façon dont les normes de
sécurité sont appliquées par Transports Canada exercent une influence
déterminante sur la viabilité financière des aéroports.
La
figure 1 (ci‑après) donne une image d’ensemble du système de gestion des
aéroports canadiens, tel que nous l’envisageons dans nos recommandations. Le
gouvernement devrait viser à établir un cadre d’exploitation transparent pour
les aéroports, en ce qui touche leurs pratiques commerciales, leurs rapports
avec différents échelons de gouvernement et les aspects techniques de leur
fonctionnement. Cette transparence serait atteinte en partie grâce aux
changements institutionnels liés à un système aéroportuaire « à trois
niveaux », qui refléterait davantage la capacité financière et l’effort
financier des aéroports. De plus, une clarification des rôles de Transports
Canada et d’autres acteurs tels Environnement Canada et le Bureau de la
concurrence permettrait d’avoir des rapports mieux coordonnés entre les
aéroports et le gouvernement, de libérer des ressources et de créer les stimulants
nécessaires aux bonnes pratiques commerciales.
Recommandations
Le
présent rapport contient sept recommandations clés dont, à notre avis, le
Comité d’examen devrait tenir compte.
La politique nationale des aéroports : La Politique nationale des aéroports
(PNA) a été mise en oeuvre avec un degré variable de concertation avec les
aéroports, les lignes aériennes et la collectivité en général. Cette approche
inégale, jumelée à l’emploi de critères commerciaux et politiques arbitraires,
a fait en sorte que les aéroports classés comme « membres du Réseau
national d’aéroports » (RNA), tout comme ceux de la catégorie
« aéroports régionaux », ont été groupés de façon inappropriée, sur
le plan de leur capacité financière et de leur rôle au sein du réseau canadien
du transport aérien commercial. Actuellement, cette situation fait peser une
menace sur l’avenir de certains aéroports.
Nous
recommandons que l’actuel système de classification soit remplacé par un système
à trois niveaux, qui accorde une juste importance à la capacité financière des
aéroports et à leur position sur le marché.
Le
niveau I de la classification devrait se restreindre aux huit aéroports les
plus importants, soit ceux de Vancouver, Calgary, Edmonton, Winnipeg, Toronto
(Pearson), Ottawa, Montréal (Dorval) et Halifax. Le niveau II comprendrait les
autres aéroports qui font actuellement partie du Réseau national d’aéroports
(RNA), et nous recommandons que tous les aéroports de niveau II évoluent vers
une privatisation complète. Nous recommandons également que le système de
classification soit souple, de manière à permettre le passage des aéroports
d’un niveau à l’autre, si les conditions du marché évoluent.
Conditions et arrangements relatifs
aux baux fonciers : Les arrangements actuels touchant les baux fonciers qu’a négociés
Transports Canada avec les aéroports du RNA ont placé plusieurs aéroports dans
une situation financière vulnérable. Les paiements de loyers des aéroports sont
actuellement une combinaison de coûts fixes et de coûts variables. La formule
actuelle fonctionne indirectement comme une réglementation par plafonnement des
prix, en limitant les revenus qu’un aéroport peut conserver en pratiquant une
politique de prix efficace et en faisant preuve d’esprit d’entreprise. De plus,
la formule utilise des points de comparaison pour la détermination des coûts
applicables au revenu net, ce qui cause une distorsion des stratégies de
minimisation des coûts et engendre des pertes sur le plan de l’efficacité et du
bien-être économique.
Nous
nous interrogeons sur la pertinence des paiements de loyers en tant que tels.
Si le terrain est affecté à un aéroport et n’est utilisé à aucune autre fin, le
paiement de loyer est un pur transfert de rente économique. Il impose un
fardeau injuste aux aéroports, n’a aucun impact réel sur l’efficience et
devrait être abandonné. Le fait que pour de nombreux aéroports, les paiements
de loyers aient bénéficié d’une longue période de grâce tend à confirmer notre argument.
Si les paiements de loyers doivent refléter le coût d’option du terrain, un tel
arrangement devrait figurer dans chaque bail plutôt que la variété des formules
qui existent actuellement.
Si les
paiements de loyers sont maintenus, les baux devraient prévoir des paiements
liés à la fois au pouvoir de marché inhérent à l’emplacement et aux activités
d’entreprise privée. Ces loyers devraient être perçus sous forme d’une
contribution par passager, en tenant compte aussi bien de la compatibilité des
incitations que de l’évolution de la conjoncture du marché externe. Une telle
base d’établissement des loyers serait acceptable du point de vue fiscal et
plus équitable que le présent arrangement. De plus, elle encouragerait les
bonnes pratiques commerciales et réduirait le risque de fragiliser les
aéroports en période de ralentissement économique. Les fonds provenant du
paiement des loyers devraient être réservés aux investissements en
infrastructures, et l’on devrait créer un nouveau fonds en capital. L’accès à
ce fonds devrait être offert aux aéroports de niveau II et III n’ayant pas de
bail, s’ils choisissent d’y contribuer. La notion de participation volontaire
est importante car elle tient compte des choix qui se posent aux petits
aéroports dans leurs efforts pour amasser des capitaux privés en fonction de
leur capacité de génération de revenus, y compris ceux provenant des frais
d’améliorations aéroportuaires (FAA). Un accès généralisé aux capitaux
reconnaît par ailleurs le rôle des plus petits aéroports dans l’accroissement
de la valeur du réseau aéroportuaire. L’adoption de telles recommandations
marquerait la fin du Programme d’aide aux immobilisations aéroportuaires
(PAIA).
Nous
recommandons que les arrangements actuels des baux fonciers soient renégociés
sur la seule base d’une contribution par passager. Les revenus en découlant
devraient être placés dans un fonds en capital et servir au financement de
projets d’infrastructure. Les aéroports n’ayant pas de bail devraient être
autorisés à participer à ce fonds, également sur la base d’une contribution par
passager. Les fonds devraient être affectés à des projets d’infrastructure dans
l’ensemble du réseau aéroportuaire, à tous les aéroports qui y contribuent.
Rôle de Transports Canada :
D’entrepreneur principal, exploitant et organisme de réglementation des
aéroports qu’il était, Transports Canada se limite maintenant à l’exercice de
la réglementation. Toutefois, son rôle n’a pas été clairement défini dans la
PNA. Depuis la cession des aéroports, Transports Canada a mis en oeuvre des
règles qui ne s’appliquaient pas lorsqu’il exploitait lui-même les
installations aéroportuaires. De nouveaux règlements (fixant souvent des normes
plus élevées qu’avant la cession) ont été imposés aux aéroports.
En
outre, nous avons constaté que Transports Canada et d’autres ministères ont
appliqué les règles et mené les négociations avec les aéroports d’une main de
fer. Ce comportement a créé un environnement d’incertitude pour les aéroports,
et leur a imposé des coûts directs qui n’étaient pas prévus au moment où la
cession a été initialement négociée.
Nous
recommandons que la nouvelle Loi sur les transports au Canada définisse
de façon non équivoque le rôle de Transports Canada et celui des autres
ministères fédéraux en matière de réglementation des aéroports. Les aéroports
devraient disposer d’un droit, rattaché à cette loi, d’en appeler des décisions
du gouvernement canadien. Toute réglementation nouvelle proposée par Transports
Canada ou par d’autres ministères devrait être soumise à une analyse
avantages-coûts avant d’être appliquée. Les règlements et normes satisfaisant
au test d’un ratio avantages-coûts plus grand que 1 seraient pris en
considération en vue d’une mise en oeuvre, et tout investissement nécessaire
serait financé à même les fonds propres de l’État.
Tarifs et frais, et concurrence
entre les lignes aériennes : Les tarifs exigés pour les services
aéroportuaires varient énormément, même entre les huit grands aéroports du RNA.
Cette variation est le reflet de la conjoncture du marché, ainsi que des écarts
de capacité financière et d’effort financier entre les aéroports. La capacité
financière mesure le potentiel d’un aéroport de générer des revenus, tandis que
l’effort financier est le degré d’exploitation de la capacité financière.
Nous ne partageons pas l’avis de
ceux qui perçoivent les aéroports comme des monopoles. Nous croyons que les
aéroports ne tirent de segments de marché monopolistique qu’une portion limitée
de leurs revenus, tandis qu’une forte proportion de leurs recettes est soumise
aux lois de la concurrence. Dans plusieurs cas, les aéroports sont en
concurrence soit entre eux soit avec d’autres moyens de transport, dont le
train et l’automobile. Enfin, dans un réseau d’aéroports en étoile, les aéroports
périphériques sont sous l’influence des conditions de tarification aux
aéroports pivots. Ces forces de la concurrence réduisent la capacité des
aéroports d’exploiter un pouvoir à caractère monopolistique ou d’en abuser.
Compte tenu de l’apport net au
bien-être économique d’une tarification fondée sur les lois du marché et de
l’absence d’éléments anticoncurrentiels génériques dans l’ensemble du réseau
aéroportuaire, il y a lieu de croire que les aéroports ne devraient pas être
assujettis à une réglementation directe (des prix), malgré la possibilité que
certains aéroports surexploitent (« golden plating ») la situation.
Les aéroports devraient plutôt faire l’objet du même examen détaillé par le
Bureau de la concurrence que toute autre entreprise.
Les aéroports ont un rôle clair,
amplement démontré, sur le plan de la concurrence entre les lignes aériennes.
La prise en charge des passagers exige des créneaux d’utilisation de pistes,
des portes d’embarquement et un espace de comptoir, tous des éléments pouvant
créer un environnement anticoncurrentiel lorsqu’il y a congestion. Les
aéroports devraient avoir la mainmise sur ces installations et être incités à
les tarifer (à l’exception des créneaux) selon les principes de la demande de
pointe. Un mandataire indépendant représentant le gouvernement fédéral devrait
vendre aux enchères les créneaux de période de pointe à l’aéroport
international Lester B. Pearson (ainsi qu’aux autres aéroports à créneaux
saturés dans l’avenir). Les recettes provenant de la mise en vente de ces
créneaux devraient être affectées aux dépenses en immobilisations dans
l’ensemble du réseau aéroportuaire.
Nous
recommandons ce qui suit :
Toutes
les portes devraient être la propriété des aéroports, qui décideraient seuls de
leur attribution, tandis qu’on devrait obliger Air Canada à revendre aux
aéroports les portes qui sont sa propriété. Les procédures d’attribution de
contrats de location de ces portes devraient être transparentes et refléter les
principes d’un réel usage commun.
Les
aéroports devraient être autorisés et incités à adopter une tarification fondée
sur la demande de pointe, en ce qui a trait aux portes et à l’espace de
comptoir, sous réserve de devoir affecter les revenus supplémentaires ainsi
générés à l’entretien de leur infrastructure.
Une
partie des créneaux de vols intérieurs qui sont réservés à Air Canada à
l’aéroport international Lester B. Pearson lors des périodes de pointe devrait
être rendue disponible pour vente aux enchères au meilleur offrant. Un
mandataire indépendant représentant le gouvernement fédéral devrait diriger
l’encan, tandis que les produits de cette vente devraient être affectés aux
dépenses d’immobilisations dans l’ensemble du réseau aéroportuaire. Les droits
sur ces créneaux devraient être accordés pour une durée déterminée et être
échangeables entre les lignes aériennes.
Les
aéroports ne devraient pas être assujettis à une réglementation directe des
prix. Le mandat officiel et les lignes directrices du Bureau de la concurrence
devraient s’élargir aux comportements anticoncurrentiels ayant cours dans
l’industrie du transport aérien, et le Bureau devrait procéder à une analyse
plus détaillée des pratiques commerciales des aéroports, ainsi que du rôle joué
par leurs exploitants sur le plan de la concurrence entre les lignes aériennes.
Dans
le cas des coopératives de services côté piste, notamment les installations
pour le carburant, les nouveaux concurrents devraient avoir un accès égal aux
services, sans distinction aucune, semblable à l’accès accordé aux systèmes de
réservation informatisés (SRI) et aux programmes pour grands voyageurs.
Les
aéroports devraient adopter un système de frais côté piste fondé sur le nombre
de passagers. Cette mesure a son importance, en particulier pour les aéroports
plus petits desservis par un seul transporteur (habituellement AC); elle
servirait à limiter les dommages causés par la réduction du nombre de vols
réguliers.
Accès aux capitaux : Les
aéroports membres du RNA ont accès aux fonds des marchés financiers privés et
des banques, aux revenus provenant des frais de prestations supplémentaires
(PFS) et des FAA ainsi qu’à tous les bénéfices non répartis. Les aéroports dits
régionaux ont accès aux fonds du Programme d’aide aux immobilisations
aéroportuaires (PAIA). Ce programme se finance par le biais des paiements de
baux fonciers provenant, en principe, de tous les aéroports du RNA (la
contribution actuelle de Vancouver, de Calgary et de Toronto compte pour plus
de 90 % de ce fonds). Toutefois, en vertu des arrangements présents, la
façon dont les revenus provenant des baux fonciers sont affectés au PAIA et au
fonds du Trésor général n’est pas précisée. Tout aussi floues sont les
procédures de prise de décision concernant l’affectation des fonds à l’ensemble
des projets et des aéroports, et la manière dont la contribution des aéroports,
qui peut atteindre 15 % au maximum, est déterminée.
Nous
recommandons premièrement de mettre un terme au PAIA et de lui substituer un
fonds en capital doté d’une règle de partage des revenus provenant des baux qui
soit claire (voir la deuxième recommandation). Deuxièmement, les fonds pour les
dépenses en immobilisations affectés aux aéroports de niveaux II et III qui
contribueraient (participeraient) au nouveau programme de fonds en capital
devraient être exclusivement des subventions accordées pour la modernisation ou
pour le remplacement de l’infrastructure actuelle, ou encore pour satisfaire
aux exigences de sécurité de Transports Canada. En troisième lieu, un
financement devrait être accordé pour couvrir les frais d’investissements
résultant de nouveaux règlements ou normes qu’imposeraient Transports Canada ou
d’autres ministères. Enfin, les demandes visant des projets d’immobilisations
allant au-delà des capacités du côté piste et du côté ville, même si elles sont
reliées à la sécurité, ne devraient pas êtres financées à même le nouveau fonds
en capital.
Propriété des aéroports et
redevances provinciales et locales : Les aéroports sont présentement
assujettis à diverses obligations, telles le paiement d’impôts fonciers, qui
varient en fonction du mode de propriété. Par exemple, nous avons constaté que,
dans certains cas, les aéroports ayant un statut d’organisations sans but
lucratif étaient assujettis par les municipalités à des taux de taxation
commerciale. En revanche, les aéroports cédés aux villes pour une valeur
nominale (1 $) et traités sur un pied d’égalité avec les services
municipaux ne sont pas assujettis à la même taxation, même s’ils sont exploités
en vertu d’un contrat de gestion. En plus de créer des distorsions et des
inégalités entre les aéroports, l’existence de telles différences a pour effet
de soumettre certains d’entre eux à d’importantes pressions financières. Ces
différences jouent aussi en défaveur de certains modes de propriété.
Nous
recommandons que les aéroports bénéficient d’un traitement uniforme en matière
de taxe d’affaires, d’impôt foncier et d’impôt sur les sociétés. Nous
recommandons en outre que les aéroports soient uniformément exemptés de tout
impôt foncier relié à des parcelles de terrain où sont aménagées des pistes ou
des aires de trafic.
Intégration de la révision des politiques
visant les lignes aériennes et les aéroports
Nous
avons souligné le fait qu’aucun élément unique n’est crucial dans les recommandations
que nous faisons ou qui sont mises de l’avant en ce qui touche les règles
régissant l’accès et la participation au marché canadien du transport aérien.
Ce sont plutôt les effets cumulatifs des divers éléments qui donneront des
résultats. L’adoption d’un ou deux changements aura vraisemblablement peu
d’impact sur la situation actuelle. Parmi les changements proposés aux règles
visant les lignes aériennes figurent l’autorisation du cabotage.
Le cabotage (tel que prévu dans la Convention de Chicago)
est le droit d’une ligne aérienne d’un pays d’offrir des vols et d’acheminer du
trafic entre deux points à l’intérieur du territoire d’un autre pays. En vertu
de la Convention de Chicago, toute entente bilatérale exclusive de cabotage
entre deux pays signataires est interdite, mais tout pays peut offrir
unilatéralement des droits de cabotage. Fait intéressant, l’Union européenne a
introduit avec succès le cabotage de facto entre ses membres, de sorte
que les lignes aériennes titulaires de licences émises par les pays membres
peuvent faire sans restriction tous les arrêts voulus à l’intérieur des
frontières de l’UE.
De plus, la question de savoir si les droits de
cinquième liberté des lignes aériennes nord-américaines avec les pays de l’UE sont
l’équivalent de droits de cabotage fait toujours l’objet d’un débat. Pour cette
raison, il faudrait laisser ouverte la possibilité que le Canada et les
États-Unis (ou le Canada, le Mexique et les États-Unis) puissent formuler avec
succès une entente visant l’échange de droits de cabotage, sous le régime d’un
accord de zone commerciale comme celui de l’UE.
Une autre libéralisation qui a été envisagée
consisterait pour le Canada à offrir des droits de cabotage consécutif, soit
unilatéralement, soit de manière bilatérale avec d’autres pays. Selon de tels
arrangements, les vols internationaux pourraient, après un arrêt à une
destination principale au Canada, poursuivre leur parcours jusqu’à une deuxième
destination canadienne. Par exemple, un vol provenant de Tokyo pourrait arriver
à Vancouver et continuer (avec des passagers locaux) jusqu’à Calgary.
Notre préoccupation est que l’adoption de l’un ou
plusieurs de ces changements aurait une incidence sur les recommandations que
nous avons faites au sujet des aéroports. Quel serait l’effet de ces mesures de
libéralisation sur nos propositions? Le tableau ci‑dessous indique de
façon générale dans quel sens elles joueraient.
|
Recommandation |
Incidence d’un cabotage consécutif accordé
unilatéralement |
Incidence d’un cabotage complet avec les É.-U.
accordé unilatéralement |
|
Modifier le système de classification par un
système à trois niveaux. Limiter la privatisation à court terme aux huit
principaux aéroports. Envisager la privatisation des grands aéroports dans un
avenir rapproché. |
Améliore la situation
des aéroports qui ne sont ni des points d’accès ni des aéroports-pivots.
Accroît les avantages des recommandations. |
Important avantage possible
pour les aéroports, car l’entrée de nouveaux concurrents pourrait être
favorisée. |
|
Renégociation des baux fonciers sur la base
d’une contribution par passager. Création d’un fonds en capital pour le
réseau entier, permettant la participation de tous les aéroports. |
Accroît les avantages. |
Accroît les avantages. |
|
Définition claire du rôle de Transports
Canada et de celui des autres ministères fédéraux responsables de la
réglementation des aéroports. |
Incidence plus grande,
car il en résulterait une présence accrue de personnel de TC. |
Incidence plus grande,
car il en résulterait une présence accrue de personnel de TC. |
|
Cession par Air Canada des portes
et espaces de comptoir à tous les aéroports, contrats transparents d’usage commun,
tarification selon la demande de pointe par les aéroports, et vente aux
enchères des créneaux. Pas de réglementation directe des prix des aéroports.
Lignes directrices claires aux aéroports par le Bureau de la concurrence.
Accès ouvert aux coopératives pour les services côté piste. |
Il est plus important
de supprimer les obstacles à l’entrée aux aéroports, en particulier aux
aéroports des tronçons finals. |
Il est plus important de
supprimer les obstacles à l’entrée pour permettre une entrée libéralisée,
même par des transporteurs régionaux américains. |
|
Accès aux capitaux pour tous les
aéroports, pour la modernisation et le respect des nouvelles normes
gouvernementales. |
Accroît la demande de
capitaux. La privatisation a une incidence plus importante. |
Accroît la demande de
capitaux. La privatisation a une incidence plus importante. |
|
Traitement uniforme des aéroports en ce qui
touche les taxes d’affaires, l’impôt foncier et l’impôt sur les sociétés. |
Incidence importante
dans la mesure où les municipalités se mettent en quête de rentes
économiques. |
Incidence importante
dans la mesure où les municipalités se mettent en quête de rentes
économiques. |
Un système de GESTION des aéroports sous le
régime d’une loi sur les transports révisée
Table des matières
1.2 Politique nationale des aéroports
1.3 L’interface aéroports-lignes aériennes
2.0 GESTION DES AÉROPORTS AU CANADA, AU ROYAUME-UNI, EN
AUSTRALIE ET AUX ÉTATS-UNIS
2.3 L’activité aéroportuaire au canada
2.4 Évaluations du rendement : le vérificateur général du
Canada
2.4.1
Les rapports de 1990, 1992 et 1993
2.4.3
Recommandations du rapport de 2000
2.4.4
Réactions au rapport de 2000
3.0 TARIFICATION ET COÛTS DES AÉROPORTS
3.3 Tarifs et frais des aéroports
3.4 Frais d’améliorations aéroportuaires et frais de
prestations supplémentaires
3.5 Structure des coûts et du marché des aéroports
3.5.1
Coûts et monopole naturel
3.6 Revenus des aéroports : côté piste et côté ville
4.2 Utilité des mesures de rendement
4.3 Les diverses mesures de rendement
4.3.1
Facteurs agissant sur le rendement
4.6 Analyse financière des aéroports canadiens
4.6.1
AÉROPORT INTERNATIONAL DE VANCOUVER..
4.6.2
AÉROPORT INTERNATIONAL DE CALGARY
4.6.3
AÉROPORT DE MONTRÉAL-DORVAL
4.6.4
AÉROPORT INTERNATIONAL DE TORONTO
4.6.11
AÉROPORT DE THUNDER BAY
4.6.12
AÉROPORT DE FREDERICTON
4.6.15
AÉROPORT DE ST. JOHN’S AIRPORT
4.6.17
AÉROPORT DE LABRADOR CITY (WABUSH)
4.6.18
AÉROPORT DE FORT ST. JOHN
4.6.19
AÉROPORT DE PRINCE ALBERT
4.6.20
AÉROPORT DE CHARLOTTETOWN
4.7 Définitions et explications des ratios financiers
4.7.1
Définitions des mesures financières.
5.0 Infrastructure aéroportuaire, pouvoir de marché et
concurrence au Canada
5.2 Infrastructure aéroportuaire et concurrence entre les
lignes aériennes
5.3 Créneaux de décollage et d’atterrissage
5.5 Contrôle des espaces de comptoir et des installations de
manutention des
bagages
5.6 Effets cumulatifs du contrôle par un transporteur dominant
de l’infrastructure
de l’aéroport
5.7 Rôle d’Air Canada dans le financement des immobilisations
5.8 Domination des aéroports-pivots
5.9 Données provenant des États-Unis
5.10 Lois antitrust et aéroports au Canada et aux États-Unis
5.11 Pouvoir de marché aux aéroports
5.12 Lacunes actuelles et prévues des infrastructures
5.13 Résumé des recommandations
6.0 Consultation auprès des dirigeants des aéroports canadiens
6.2.1
Antécédents des dirigeants d’aéroports
6.2.2
Ententes de cession et processus de transfert
6.2.2.1 Observations résumées des répondants
6.2.3
Structure organisationnelle
6.2.3.1 Observations résumées des répondants................................................................... 146
6.2.4
Relations avec les gouvernements et financement
6.2.4.1 Observations résumées des répondants................................................................... 147
6.2.5
Enjeux liés à la sécurité et à l’environnement
6.2.5.1 Observations résumées des répondants................................................................... 149
6.2.6
Finances et investissement
6.2.6.1 Observations résumées des répondants................................................................... 150
6.2.7
Infrastructure et relations avec Air Canada
6.2.7.1 Observations résumées des répondants................................................................... 151
Le présent chapitre décrit le contexte
dans lequel s’inscrit notre examen détaillé de la Loi sur les transports au
Canada et des politiques sous-jacentes touchant les aéroports. Nous
commençons par un bref rappel historique et une description du Programme
national des aéroports. Ensuite, nous présentons les paramètres généraux de
l’interface aéroports-lignes aériennes, à la lumière du
« partenariat » entre ces deux agents qui rendent le transport aérien
possible. Une vue de l’ensemble de la recherche présentée dans ce document
conclut le chapitre.
La « politique » des transports
pose les balises du processus décisionnel, autorisant les décisions qui sont
pertinentes et écartant celles qui ne le sont pas. De cette façon, elle
canalise la réflexion et les comportements de façon à les rendre conformes aux
objectifs généraux du gouvernement (p. ex. Stoner et Freeman, 1989). De plus,
en établissant des objectifs précis, elle accroît la probabilité que ces
derniers soient atteints.
La politique nationale des transports est
énoncée à l’article 5 de la Loi sur les transports au Canada. Comme
c’est souvent le cas avec de telles politiques (tant du point de vue historique
qu’à l’échelle internationale), une multitude d’objectifs sont visés. Dans
l’énoncé de la politique canadienne des transports, en fait, il y en a
« pour tout le monde ». Mais un examen plus attentif révèle
d’innombrables compromis (ou contradictions flagrantes) entre les objectifs,
sans indication du délicat arbitrage qui doit être fait pour en établir la
primauté. Ainsi, les responsables de la mise en oeuvre de la politique se
trouvent dans une position difficile et ambiguë.
L’absence de priorité des objectifs a
caractérisé les politiques de transports de nombreux pays et, depuis longtemps,
elle affecte le secteur du transport aérien au Canada. Les villes, appauvries
par la crise de 1929 et éprouvées par les contraintes de la Deuxième Guerre
mondiale ont laissé au gouvernement fédéral un rôle qui, par défaut, est devenu
écrasant. C’était le seul acteur ayant les ressources financières pour gérer
les besoins croissants de l’aviation et des aéroports canadiens.
La politique canadienne du transport
aérien est passée d’un contexte où le gouvernement jouait un rôle dominant à
titre de propriétaire, exploitant et entrepreneur principal des aéroports, des
lignes aériennes et des systèmes de contrôle de la circulation aérienne à un
environnement où son rôle se limite essentiellement à la réglementation de la
sécurité. Des années 1960 au milieu des années 1980, les aéroports étaient la
responsabilité de l’Administration canadienne des transports aériens (ACTA),
une division de Transports Canada. Les investissements dans les pistes, les
aérogares et autres bâtiments étaient financés à même des capitaux fournis par
le Conseil du Trésor. Les revenus provenaient des redevances d’atterrissage,
des droits d’aérogare et d’une taxe sur les billets, et étaient versés au fonds
du revenu consolidé[1]. Toutefois,
les aéroports n’étaient pas contraints à l’équilibre budgétaire et le système
n’était pas tenu de s’autofinancer. Seuls l’aéroport de Toronto (Pearson) et,
certaines années, celui de Vancouver ont réalisé des revenus couvrant leurs
frais d’exploitation et de maintenance. Dans tous les autres cas, les coûts
étaient supérieurs aux revenus.
Tant que le Conseil du Trésor était
disposé et apte à verser des subventions à même les revenus généraux, l’ACTA ne
subissait aucune pression en faveur d’une planification optimale des
investissements. En fait, il y avait des incitations manifestes à surinvestir
dans la capacité aéroportuaire. Les lignes aériennes ne s’en plaignaient pas
car elles étaient implicitement subventionnées. Les politiciens, fortement
incités à hâter les travaux, ne s’y opposaient pas non plus. Avec la croissance
de la demande, les décisions sur la répartition de la capacité étaient
déterminées par la politique et les pressions nationales plutôt que par les
besoins des aéroports locaux. En dépit des problèmes de capacité et
d’infrastructure à Toronto et à Vancouver, Transports Canada devait tenir
compte du réseau entier et des exigences des autres aéroports, même si ces
derniers n’éprouvaient pas les mêmes contraintes de capacité. Il importe de
comprendre, cependant, que le réseau aéroportuaire canadien était traité comme
un « système ». Il y avait des normes communes, des codes uniformes
en matière de construction, de formation et d’exploitation. Les revenus étaient
regroupés pour financer le système, et non un aéroport en particulier. Cette
approche avait ses mérites, mais elle comportait aussi des coûts.
POLITIQUE NATIONALE DES
TRANSPORTS
Déclaration
5. Il est déclaré que, d’une part, la mise en place d’un réseau sûr,
rentable et bien adapté de services de transport viables et efficaces,
accessibles aux personnes ayant une déficience, utilisant au mieux et aux
moindres frais globaux tous les modes de transport existants, est essentielle à
la satisfaction des besoins des expéditeurs et des voyageurs — y compris des
personnes ayant une déficience — en matière de transports comme à la prospérité
et à la croissance économique du Canada et de ses régions, et, d’autre part,
que ces objectifs sont plus susceptibles de se réaliser en situation de
concurrence de tous les transporteurs, à l’intérieur des divers modes de
transport ou entre eux, à condition que, compte dûment tenu de la politique
nationale, des avantages liés à l’harmonisation de la réglementation fédérale
et provinciale et du contexte juridique et constitutionnel :
a)
le réseau national des transports soit conforme aux normes de sécurité les plus
élevées possible dans la pratique;
b)
la concurrence et les forces du marché soient, chaque fois que la chose est
possible, les principaux facteurs en jeu dans la prestation de services de
transport viables et efficaces;
c)
la réglementation économique des transporteurs et des modes de transport se
limite aux services et aux régions à propos desquels elle s’impose dans
l’intérêt des expéditeurs et des voyageurs, sans pour autant restreindre
abusivement la libre concurrence entre transporteurs et entre modes de
transport;
d)
les transports soient reconnus comme un facteur primordial du développement
économique régional et que soit maintenu un équilibre entre les objectifs de
rentabilité des liaisons de transport et ceux de développement économique
régional en vue de la réalisation du potentiel économique de chaque région;
e)
chaque transporteur ou mode de transport supporte, dans la mesure du possible,
une juste part du coût réel des ressources, installations et services mis à sa
disposition sur les fonds publics;
f)
chaque transporteur ou mode de transport soit, dans la mesure du possible,
indemnisé, de façon juste et raisonnable, du coût des ressources, installations
et services qu’il est tenu de mettre à la disposition du public;
g)
les liaisons assurées en provenance ou à destination d’un point du Canada par
chaque transporteur ou mode de transport s’effectuent, dans la mesure du
possible, à des prix et selon des modalités qui ne constituent pas :
(i)
un désavantage injuste pour les autres liaisons de ce genre, mis à part le
désavantage inhérent aux lieux desservis, à l’importance du trafic, à l’ampleur
des activités connexes ou à la nature du trafic ou du service en cause,
(ii)
un obstacle abusif à la circulation des personnes, y compris les personnes
ayant une déficience,
(iii)
un obstacle abusif à l’échange des marchandises à l’intérieur du Canada,
(iv)
un empêchement excessif au développement des secteurs primaire ou secondaire,
aux exportations du Canada ou de ses régions, ou au mouvement des marchandises
par les ports canadiens;
h)
les modes de transport demeurent rentables.
Il
est en outre déclaré que la présente loi vise la réalisation de ceux de ces
objectifs qui portent sur les questions relevant de la compétence législative
du Parlement en matière de transports.
La situation a changé au milieu des années
1970. Compte tenu de la vaste progression des dépenses publiques enregistrée
dans les années 1960 et du ralentissement économique qui sévissait alors, les
fonds du Conseil du Trésor pour lesquels l’ACTA livrait concurrence sont
devenus moins facilement accessibles. En conséquence, l’ACTA a commencé à faire
montre d’une plus grande prudence budgétaire. Les aéroports sont alors apparus
comme une source de revenus. L’autosuffisance financière du système
était l’objectif visé. En 1975, les droits et frais ont été majorés et la taxe
canadienne sur le transport aérien (TCTA) a été introduite[2].
Même avec ces revenus accrus, l’ACTA n’a
pas pu suivre la progression de la demande de services aéroportuaires. L’entrée
en scène de plus gros avions de passagers, tout comme l’intensification des
activités et du trafic passager, ont exercé une pression accrue sur les grands
aéroports et sur le système dans son ensemble. L’ACTA a alors mis en oeuvre
trois stratégies. Premièrement, des investissements additionnels ont été faits
pour accroître la capacité. Des voies de circulation à grande vitesse et de
nouvelles voies parallèles, par exemple, ont été aménagées. Deuxièmement, des
méthodes opérationnelles comme la « régulation du débit » ont été
mises en oeuvre, afin de répartir la capacité limitée en période de pointe[3].
Troisièmement, des mesures ont été prises pour exploiter les aéroports de
manière plus « commerciale », non seulement pour générer des revenus
additionnels, mais aussi pour améliorer l’efficience.
Ces stratégies, bien que fondées,
n’étaient pas applicables parce qu’il n’y avait pas d’incitatifs favorisant
soit la hausse des revenus, soit l’amélioration de l’efficience. Le personnel
de l’ACTA était principalement formé d’ingénieurs et de techniciens dont les
préoccupations étaient surtout d’ordre opérationnel et fonctionnel. Ils ont
cherché à alléger la pression de la demande en augmentant l’offre, mais n’ont
pas envisagé de recourir au système de prix pour gérer la demande ou obtenir
une indication de la valeur d’un accroissement de la capacité.
Les
années 1980 ont été la période de privatisation et de
déréglementation des lignes aériennes. Une tendance à réduire l’intervention
active de l’État dans l’économie, notamment dans les transports, s’est alors
manifestée. En 1986, le Groupe de gestion des aéroports (GGA) a remplacé l’ACTA
et s’est vu confier la tâche d’introduire l’autosuffisance financière par une
plus vaste exploitation commerciale des aéroports. L’évolution vers
l’autosuffisance financière, qui devait aboutir à la cession, a eu lieu pendant
que les niveaux de trafic se stabilisaient. Dans quelques cas, il y a même eu
diminution du trafic et une baisse consécutive des revenus[4].
Cinq principaux facteurs ont été à
l’origine de la cession des aéroports. Premièrement, le gouvernement n’était
pas à même, financièrement, d’investir suffisamment dans le système, notamment
en raison du niveau relativement faible de ses investissements des années
précédentes. Deuxièmement, la déréglementation accroissait la demande exercée
sur le système par les lignes aériennes et les passagers. Troisièmement, le
gouvernement voulait que les aéroports se financent par leurs propres
ressources, car de nombreux autres services gouvernementaux, notamment la
santé, exerçaient une pression sur les revenus généraux. Quatrièmement,
l’expansion des aéroports devenait plus difficile en raison d’une sensibilité
accrue du public aux enjeux environnementaux. Les examens environnementaux
allongeaient le processus de planification des aéroports. Ces examens donnaient
aussi aux populations locales une prise sur les enjeux de la politique
fédérale. Enfin, la cession peut être considérée comme un reflet de l’intérêt
croissant manifesté partout dans le monde envers des mécanismes de rechange de
gestion des aéroports. Certains étaient d’avis, au GGA, qu’il y avait très peu
de chances que soient introduits des incitatifs basés sur le marché et un
processus de gestion de la demande si le gouvernement fédéral demeurait
propriétaire et gestionnaire des aéroports.
Par le passé, la planification et la
gestion des aéroports canadiens comptaient parmi les principales
responsabilités du ministère des Transports (rebaptisé plus tard Transports
Canada). Au moment où ils appartenaient au gouvernement fédéral à la fin des
années 1980, les aéroports avaient une valeur supérieure à 10 milliards de
dollars[5].
Au cours de l’année financière 1988-1989, le Groupe de gestion des aéroports a
investi environ 247 millions de dollars dans l’expansion, la rénovation et
le rétablissement du système de transport aérien. Pourtant, les investissements
totaux dans les aéroports en travaux de construction et de génie sont demeurés
à environ 4 % du total des investissements en travaux de construction dans
l’ensemble des transports de 1978 à 1991 (voir tableau 1‑1).
La Politique nationale des aéroports a
pris naissance en 1985, lorsque le GGA a pris en charge 200 aéroports ayant une
valeur de remplacement estimative d’environ 8 milliards de dollars (en
dollars de 1985). Le GGA avait un budget d’immobilisations de 200 millions de
dollars, un budget d’exploitation d’environ 400 millions de dollars et un
effectif d’environ 4 500 employés. C’était un service d’envergure, chargé
de créer une « organisation de type entreprise, à orientation
commerciale »[6]. L’exposé de
principes intitulé Le futur cadre de gestion des aéroports canadiens
énonçait deux visées principales : le transfert d’une partie des aéroports
à des administrations aéroportuaires locales (AAL) et le transfert aux
municipalités du reste des aéroports devant être cédés, pour un montant
nominal, en vertu du modèle d’administration aéroportuaire. Dans les deux cas,
la présence d’un trafic passager régulier était le critère clé déterminant
l’une ou l’autre désignation[7].
Cette politique était tout à fait sensée, car les niveaux de service des
aéroports refléteraient davantage les besoins et désirs des collectivités, tout
en étant à l’abri des pressions politiques nationales.
Le programme national des aéroports transformait le
secteur aéroportuaire, passant d’un modèle de gestion gouvernementale dans
lequel les aéroports étaient considérés comme un service public à un régime de
gestion par le secteur privé considérant les aéroports comme « des
entreprises ». Dans son préambule de la PNA, le gouvernement signalait que
son rôle avait été évolutif. Comme il est indiqué plus haut dans ce chapitre,
le gouvernement avait agi largement en l’absence d’un cadre de réglementation
ou de politique bien défini. Sur une période de 70 ans, il était devenu
propriétaire, exploitant, entrepreneur principal et responsable financier de
150 des 726 aéroports agréés du pays. Le processus évolutif, par définition,
était axé sur l’immédiat et engendrait des conflits en raison des différents
rôles qu’il englobait. Souvent, les politiques nationales entraient en conflit
avec les besoins locaux : les approches étaient toujours soumises au
« test national », alors qu’il aurait peut-être été plus utile
d’appliquer un test local[8]. Enfin, seulement une faible proportion des aéroports
(environ 8 %) servaient la majorité des passagers au pays.
Quatre groupes distincts d’aéroports ont
été créés en vertu de la PNA. D’abord, un Réseau national d’aéroports (RNA),
formé de 26 aéroports, a été désigné. Ces grands aéroports assuraient plus de
90 % du trafic régulier et du transport de fret aérien. Cette catégorie
comprenait les aéroports de toutes les capitales (nationale, provinciales et
territoriales), ainsi que les aéroports ayant un trafic annuel de 200 000
passagers ou plus[9]. Les aéroports
régionaux ou locaux constituaient un deuxième groupe. Il s’agissait
d’aéroports qui, bien que desservis par des transporteurs à trafic régulier,
n’atteignaient pas le seuil de 200 000 requis pour faire partie du
« RNA ». En vertu de la PNA, ceux-ci devaient être offerts aux
gouvernements provinciaux, aux commissions aéroportuaires ou à d’autres
intérêts, qui en acquerraient la propriété. Les petits aéroports
(servant principalement aux vols de plaisance) seraient transférés à des
intérêts locaux ou fermés dans un délai de deux ans. Enfin, les aéroports
éloignés et de l’Arctique continueraient d’être exploités et soutenus par
le gouvernement fédéral.
Avec la PNA, le gouvernement fédéral,
ayant rempli jusque-là les rôles de propriétaire, d’exploitant et de
responsable de la réglementation, a assumé les rôles de propriétaire, de
locateur et de responsable de la réglementation. Toutefois, ce devait être le
cas seulement pour les 26 aéroports les plus importants au pays en termes du
nombre total de passagers embarqués et débarqués[10]. Comme nous l’avons indiqué, les aéroports
désignés comme régionaux ou locaux devaient être cédés aux collectivités
locales pour une somme nominale, généralement 1 $. Dans les cas où les
collectivités n’étaient pas intéressées à posséder un aéroport, d’autres
groupes (par exemple des organisations sans but lucratif) étaient invités à
s’en porter acquéreur[11].
Devant la cession imminente, il a fallu
trouver de nouveaux moyens pour permettre aux aéroports de combler leurs
besoins de capitaux. Le gouvernement fédéral a supposé que les 26 aéroports du
RNA auraient une capacité financière suffisante pour attirer les capitaux
nécessaires aux investissements en infrastructure et qu’ils auraient des
marchés assez solides pour générer des revenus d’activités côté piste et côté
ville. On entend par capacité financière la possibilité pour un aéroport
d’atteindre un niveau donné de revenus et/ou d’accès aux capitaux
(obligations-recettes) grâce aux marchés qu’il dessert et au trafic qu’il
génère.
Les aéroports régionaux ou locaux devaient
être soutenus par le biais d’un marché interne de capitaux : le Programme
d’aide aux immobilisations aéroportuaires (PAIA). Les fonds de ce programme
étaient destinés à des projets d’investissements côté piste liés à la sécurité
– ils étaient attribués par projet – et l’argent provenait des paiements de
loyers versés par les aéroports du RNA. Les exploitants locaux étaient tenus de
contribuer aux projets jusqu’à un maximum de 15 % des coûts. L’une des
justifications de ce marché interne de capitaux était le rôle que jouaient les
aéroports régionaux ou locaux dans le réseau de transport aérien du pays. Dans
un réseau d’aéroports en étoile, les aéroports-pivots tirent des avantages des
aéroports périphériques, et plus ces derniers sont nombreux, plus grande est la
valeur du réseau. Les marchés privés auraient tendance à sous-investir dans les
aéroports périphériques, à moins qu’il y ait un moyen d’internaliser cette
externalité du réseau.
En vertu de la PNA, le gouvernement
fédéral devait continuer de fixer les normes en matière de sécurité et de
sûreté pour tous les aéroports canadiens, présumément en fonction des lignes
directrices de l’OACI[12].
Dans le cas des aéroports du RNA, ces normes seraient, dans certains cas,
incorporées à l’entente de cession et, dans tous les cas, feraient partie du
processus de délivrance des certificats d’aéroports. Dans le cas des aéroports
régionaux ou locaux, les normes en matière d’intervention d’urgence étaient
chapeautées par une réglementation qui en assurait l’application, tandis qu’un
niveau de service « prescrit par le gouvernement » était maintenu.
Dans certains cas, les plans des services d’intervention d’urgence devaient
être établis dans le cadre du processus de certification des aéroports.
Il est
depuis longtemps reconnu que les aéroports et les lignes aériennes évoluent en
interdépendance. Pour la ligne aérienne, les aéroports sont considérés comme
d’importants centres de coûts dans le mouvement des passagers et des
marchandises. En général, ce sont des endroits où surviennent de nombreux
« moments de vérité », c’est-à-dire des points où le client évalue la
qualité du service. Les installations aéroportuaires jouent un rôle important
dans plusieurs aspects auxquels le client attribue de la valeur – comme la
livraison ponctuelle des bagages, des installations terminales attrayantes et
un faible taux d’endommagement des marchandises. L’incidence potentielle des
aéroports sur les coûts des lignes aériennes et la satisfaction des clients –
donc sur les bénéfices – apparaît très clairement.
Les
aéroports dépendent de deux principales sources de revenus, soit les revenus du
« côté piste » (p. ex. les redevances d’atterrissage) et les
autres revenus (p. ex. les loyers des exploitants de concessions).
L’aéroport est tributaire des lignes aériennes (directement ou indirectement)
pour ces deux catégories de revenus. Plus les avions sont gros, plus les vols
sont nombreux et plus il y a de passagers, plus les revenus de l’aéroport sont
élevés. Avec les changements récents de la structure de l’industrie des
aéroports au Canada, certains défis de gestion spéciaux sont devenus apparents
pour les aéroports.
En
particulier, les aéroports canadiens qui acheminent du trafic passager régulier
font maintenant face aux mêmes problèmes que connaissent la plupart des
aéroports-pivots : la présence d’un seul client dominant. À
Minneapolis/St. Paul, c’est Northwest Airlines; à Atlanta, Delta; à Francfort,
Lufthansa; à Heathrow, British Airways; à Dallas-Fort Worth, American Airlines;
à Houston, Continental; et à St. Louis, TWA, pour ne donner que quelques
exemples. Mais au Canada, ce sont maintenant presque tous les aéroports qui ont
ce problème, pas seulement les aéroports-pivots[13].
La restriction du nombre de transporteurs desservant un aéroport accroît le
risque pour cet aéroport en termes aussi bien des revenus perçus que du
rendement des investissements.
Une réduction du nombre de transporteurs
ou de vols a une importante incidence sur les revenus côté piste. Les autres
revenus suivent la tendance des revenus côté piste : si ces derniers
baissent, les premiers diminueront aussi. Certes, la réduction du nombre de
vols fera sans doute monter les coefficients de remplissage, mais il y aura
baisse des revenus tirés des redevances d’atterrissage, qui sont indépendants
de ces coefficients. Dans la majorité des cas, les aéroports tirent des revenus
plus élevés des droits sur les activités des aéronefs que des droits d’aérogare
ou des frais liés aux passagers. L’acquisition de Lignes aériennes Canadien
International par Air Canada et la débâcle de Canadien régional ont engendré
une réduction du nombre de transporteurs et de vols, ainsi qu’une consolidation
qui s’est traduite par une réduction du nombre d’aéroports-pivots. De plus, la
suprématie d’Air Canada a entraîné certains transferts de rentes économiques
des aéroports vers le transporteur, celui‑ci faisant jouer sa position
dominante.
Actuellement, Air Canada détient 80 %
du marché intérieur et environ la même part du marché transfrontalier. Ce
transporteur domine aussi les voyages internationaux (notamment par le biais de
Star Alliance). Avec un tel pouvoir de marché, Air Canada est en position
d’obtenir des concessions des aéroports[14].
Cela pourrait être considéré comme une conséquence normale de négociations
commerciales lorsqu’une partie détient un pouvoir supérieur, mais dans ce cas,
le pouvoir plus grand provient tout simplement d’une politique gouvernementale.
Il est clair qu’une politique plus libéralisée en matière de transport aérien
international et un allégement des restrictions à l’entrée imposées aux
transporteurs étrangers réduiraient l’exposition au risque des aéroports
canadiens et la domination d’Air Canada.
On pourrait faire valoir qu’un aéroport
est en meilleure posture avec un transporteur dominant, car ce transporteur a
la possibilité d’user de son monopole pour accroître sa rente économique et,
peut-être aussi, augmenter ses recettes par une prime d’aéroport-pivot.
L’aéroport pourrait profiter d’une part plus grande de cette rente. Toutefois,
la rente est créée seulement une fois et la capacité de l’aéroport d’en obtenir
une part supérieure est limitée du fait qu’il y a moins d’utilisations
substituts des actifs aéroportuaires. La ligne aérienne, en revanche, dispose
d’autres choix, et cette élasticité lui donne la possibilité d’extraire la
proportion maximale de la rente. Dans un contexte où l’entreprise en aval a des
options de technologie de production – la ligne aérienne pouvant varier le
nombre de vols et la taille des aéronefs – le fournisseur d’intrants en amont a
peu ou pas de possibilités d’extraire une grande part de la rente.
Les aéroports peuvent accroître leur
pouvoir de marché relatif de deux façons : premièrement, en ayant plus de
transporteurs qui participent au marché, ce qui accroît la demande des actifs,
et deuxièmement, en s’adonnant à des activités non liées au transport aérien.
En fait, les deux stratégies créent un coût d’option pour les ressources de
l’aéroport, tandis que dans un contexte de transporteur unique, un « hold-up »
est possible (et probable), car l’aéroport a des actifs particuliers et voués à
demeure qui sont, dans les faits, irrécupérables[15].
La situation peut être changée tant par une stratégie de gestion (p. ex.
introduire à l’aéroport davantage d’activités non liées au transporteur) que
par une libéralisation de la politique fédérale du transport aérien.
Ce rapport contient cinq autres chapitres.
Le chapitre 2 présente une description détaillée des trois niveaux
d’aéroports au Canada, en mettant l’accent sur les 25 plus importants. Nous
examinons les tendances du trafic de passagers et de marchandises au cours des
trois dernières années, ainsi que des revenus et dépenses de ces aéroports. Le
chapitre comprend aussi un examen de la gestion des aéroports aux États-Unis,
en Australie et au Royaume-Uni, et une comparaison avec le Canada. Il se
termine par une évaluation du récent rapport du Bureau du vérificateur général.
Au chapitre 3, nous présentons un
examen détaillé de la tarification et des coûts. L’intérêt est centré sur les
sources de revenus, les différences qui existent entre les aéroports à ce
chapitre, et les écarts dans les proportions des revenus côté piste par rapport
aux revenus totaux. Les détails sur les revenus et les coûts se limitent aux
données existantes et disponibles. Les rendements relatifs des aéroports du
Canada, ainsi que des aéroports canadiens par rapport à ceux des États-Unis,
sont examinés au chapitre 4. Une vaste gamme d’indicateurs liés aux
revenus, aux coûts, à l’exploitation, à la productivité et aux finances sont
examinés à cette fin. Les mesures des écarts de rendement servent à évaluer la
capacité financière et l’effort financier des aéroports. Ces éléments ont une incidence
cruciale sur nos recommandations quant aux changements à apporter sur le plan
institutionnel et de la gestion.
Le chapitre 5 examine les aspects économiques qui
sous-tendent l’attribution des créneaux d’utilisation des pistes et d’autres
méthodes d’attribution, avec leurs forces et leurs faiblesses. Nous examinons
la question de l’exercice d’un pouvoir de marché aux aéroports, et la façon de
le contrer. Le chapitre se termine par une analyse des récents changements
apportés en vertu du projet de loi C‑26 et de l’applicabilité des lois
anti-trust aux aéroports canadiens et aux relations lignes aériennes-aéroports.
Le chapitre 6 présente un résumé des entrevues et des
commentaires auxquelles elles ont donné lieu. Ce chapitre donne également des
détails sur notre approche de consultation, les aéroports que nous avons
contactés et ce qu’ils nous ont dit. Ces commentaires, jumelés aux données et
aux aspects économiques sous-jacents, ont joué un rôle important dans la
formulation des recommandations énoncées dans le sommaire du présent rapport.
Le
rendement du réseau aéroportuaire canadien a évolué en fonction des événements
qui ont marqué son histoire et de la restructuration associée à la PNA
actuelle. Le réseau et les aéroports qui le composent ont également subi
l’impact de l’évolution du contexte du transport aérien, depuis la
déréglementation à la fin des années 1980 jusqu’à la restructuration de
l’industrie des lignes aériennes au Canada en passant par l’initiative Ciels
ouverts avec les États-Unis. Tous ces facteurs ont une incidence sur les
revenus, la productivité et le rendement opérationnel. Ces questions sont
examinées en détail au chapitre 3, mais le présent chapitre s’attarde à
trois catégories d’enjeux. D’abord, qu’est-il arrivé aux aéroports au fil des
ans, comment se sont-ils développés, où ce développement s’est-il concentré et
existe‑t‑il entre les aéroports des différences claires qui sont
fondées sur la taille ou un autre facteur déterminant? Ensuite, quel a été le
degré de réussite de la réorganisation du réseau d’aéroports en vertu de la
PNA? Le vérificateur général a publié en octobre 2000 un rapport qui présente
une évaluation exhaustive du programme, dont nous résumons les principales
conclusions et commentaires. Enfin, nous examinons le réseau aéroportuaire au
Royaume-Uni, aux États-Unis et en Australie pour permettre une comparaison avec
le réseau canadien. Le Royaume-Uni et l’Australie ont sensiblement restructuré
leur réseau d’aéroports, tandis que les États-Unis sont relativement peu
intervenus. Peut-on en tirer des leçons et discerner des facteurs susceptibles
d’être la source d’écarts de rendement?
La PNA a
essentiellement divisé les aéroports canadiens en trois catégories : les
aéroports du RNA, les aéroports régionaux ou locaux, et les aéroports éloignés
et sociaux. L’évolution de ce réseau s’est faite par le biais d’un processus de
cession amorcé en 1992 et qui se poursuit aujourd’hui. Les huit principaux
aéroports au Canada acheminent 86 % de l’ensemble du trafic passager
régulier, les 18 autres aéroports formant le RNA en acheminent 6 % et le
reste du trafic régulier revient aux aéroports qui ne font pas partie du RNA.
Ces statistiques excluent le trafic affrété, l’aviation générale ou le
transport de marchandises. Le tableau 2-1 présente la situation des aéroports
en ce qui touche le déploiement de la PNA.
Sauf
pour les aéroports du RNA, le but du processus de cession du gouvernement
fédéral est de transférer la responsabilité et le contrôle à l’échelon local[16].
Dans la plupart des cas, ces aéroports hors-RNA peuvent être vendus aux
municipalités pour une somme nominale. Il s’agit d’une privatisation effective,
mais sans l’avantage de l’accès au capital-actions privé et à l’information. Le
plus souvent, une fois les aéroports vendus, ils sont exploités à contrat par
des entreprises spécialisées en gestion des aéroports. Bien qu’ils soient
juridiquement détenus par des municipalités ou des organes d’administrations
municipales, les aéroports sont exploités de façon commerciale et apportent à
la ville ou à la région des revenus et des avantages sur le plan du
développement. Toutefois, ils n’ont pas à fournir d’information sous forme d’un
rapport annuel. Il devient très difficile d’élaborer des politiques publiques
sur le système de transport aérien dans son ensemble quand l’information sur
l’infrastructure n’est pas accessible. Dans un régime de propriété privée, un
rapport annuel, même édulcoré, serait (ou devrait être) disponible.
Les
aéroports fournissent des services en termes d’activités des aéronefs, de
passagers embarqués et débarqués, et de fret chargé et déchargé. Toutes sont
des mesures de la production, ou de l’activité, aéroportuaire. Les aéroports
servent aussi différents segments de marché, définis selon deux
dimensions : géographique (trafic intérieur, transfrontalier et
international) et marché (trafic régulier et affrété). Par suite de la
déréglementation du transport aérien intérieur au Canada et dans une moindre
mesure du marché transfrontalier, ainsi que de la libéralisation du marché
international, une croissance globale à la fois des passagers transportés et
des mouvements d’aéronefs a pu être observée. Mais la reconfiguration en faveur
de réseaux en étoile et la restructuration de l’industrie en tant que telle
feront que cette croissance sera davantage concentrée dans les aéroports-pivots
principaux et secondaires.
L’activité
aéroportuaire a évolué au rythme de la croissance du transport aérien, comme on
pouvait s’y attendre, mais la relation n’a pas toujours été linéaire. Après la
déréglementation, pendant plusieurs années, une grande partie de la croissance
du trafic passager a été absorbée par un accroissement des coefficients de
remplissage plutôt que par une augmentation des mouvements d’aéronefs. Par
exemple, entre 1971 et 1982, période pendant laquelle la hausse annuelle
moyenne du nombre de passagers s’élevait à 5,2 %, la croissance a été
entièrement absorbée par une augmentation des coefficients de remplissage
(33 %) et le recours à de plus gros avions (67 %), tandis que le
nombre de départs demeurait inchangé. Entre 1982 et 1986, toutefois, avec une
croissance moyenne annuelle des passagers ayant grimpé à 8,8 %, la hausse
de la demande a été presque entièrement comblée (97 %) par une
augmentation des départs. Il y a également eu augmentation de la taille moyenne
des avions. Toutefois, l’implantation de réseaux en étoile a pour effet
d’accroître les fréquences aux aéroports-pivots, les lignes aériennes utilisant
des transporteurs d’apport dotés de plus petits avions à turbopropulseurs pour
transporter les passagers en direction et en provenance de l’aéroport-pivot.
Les aéroports de Toronto, San Francisco et Los Angeles en sont de bons
exemples.
Les
mouvements totaux d’aéronefs au Canada pour les 40 dernières années sont
présentés à la figure 2‑1. Ces chiffres comprennent toutes les catégories
de service commercial, ainsi que l’aviation générale et les mouvements
militaires. Il est remarquable d’observer l’ampleur de la variabilité dans le
temps. L’effet des récessions apparaît clairement au début des années 1980 et
de 1992 à 1996. Il est encore plus frappant d’observer comment une croissance
régulière de 1964 à 1980, jusqu’à un niveau de 7 millions de mouvements
d’aéronefs, s’est repliée à un niveau stable d’environ 5 millions de
mouvements. La figure 2‑2 présente une comparaison avec la croissance des
passagers et la croissance des passagers-kilomètres. La croissance du nombre de
passagers et de passagers-km jumelée à la variation relativement faible des
mouvements d’aéronefs tend à confirmer qu’il y a eu augmentation de la taille
moyenne des aéronefs, ainsi que de la longueur moyenne des étapes. Les
aéroports, par conséquent, devront composer avec une plus grande variation des
tailles d’aéronefs. Des avions plus gros et des trajets plus longs, et des
avions d’apport plus petits convergeant vers les aéroports-pivots, obligeront
les aéroports à répondre à toute une variété de demandes et à disposer de
ressources flexibles pour ce faire. Quand les ressources deviennent trop
spécialisées, les coûts augmentent et la productivité fléchit.
Les
données globales ne reflètent pas adéquatement les variations entre aéroports.
Aux figures 2‑3 à 2‑8, différentes mesures liées aux passagers, aux
marchandises et aux mouvements sont présentées pour les huit principaux
aéroports (qui acheminent 86 % du trafic passager au Canada) et pour un
certain nombre d’aéroports locaux et régionaux, dont certains font partie du
RNA. Ce qui ressort clairement de chaque figure, c’est la domination de ces
huit aéroports, quelle que soit la mesure d’activité ou de rendement.
Toutefois, même parmi ces aéroports, la variabilité est élevée. Dans les cas
des vols intérieurs (figure 2-3), Toronto, Vancouver et Calgary dominent, vu
leur situation d’aéroports-pivots[17].
Mais le trafic est important aux cinq autres principaux aéroports également.
Parmi les aéroports régionaux ou locaux, Victoria et Québec viennent en tête,
mais leur trafic ne représente que la moitié du dernier aéroport parmi les huit
principaux.
L’inégalité
entre les aéroports principaux apparaît nettement dans le cas des vols
transfrontaliers (figure 2‑4) et des vols internationaux (figure 2‑5).
Le trafic à Toronto représente plus du double de celui de l’aéroport qui suit,
tandis que Toronto, Vancouver et Montréal sont nettement dominants, Calgary
ayant lui aussi une bonne part de trafic. Ces figures illustrent aussi de façon
nette les écarts de croissance dans le temps. Toronto, Vancouver et Calgary
montrent une croissance forte et régulière des vols intérieurs, mais seulement
Toronto et Vancouver affichent la même tendance pour les vols transfrontaliers
et internationaux.
Les embarquements
et débarquements de passagers (figure 2‑7) et le transport de
marchandises (figure 2‑8) confirment les tendances décrites ci‑dessus.
Dans le cas du fret aérien, il semble que seulement quatre aéroports aient une
présence sensible, soit Toronto, Vancouver, Calgary et Montréal (Dorval).
Toutefois, les chiffres déclarés sur le fret sont entachés d’un biais vers le
bas, car les intégrateurs (FedEx, UPS, Purolator) ne déclarent pas leurs
données de transport. Ainsi, des aéroports comme celui d’Hamilton, où
l’activité des intégrateurs est importante, sont écartés des statistiques
officielles.
CESSIONS D’AÉROPORTS (réelles et prévues)
|
CATÉGORIE D’AÉROPORTS |
1994/95 |
1995/96 |
1996/97 |
1997/98 |
1998/99 |
1999/2000 |
2000/2001 |
2001/2002 |
|
RNA (19) (sauf : Vancouver, Edmonton, Calgary, Mirabel, Dorval,
Whitehorse et Yellowknife) |
|
|
Ottawa Pearson Winnipeg |
Moncton Thunder Bay Victoria |
Charlottetown Kelowna London Saskatoon |
Halifax |
Gander |
Fredericton Prince
George |
|
Québec |
||||||||
|
Total partiel |
|
|
3 |
3 |
5 |
3 |
2 |
2 |
|
AÉROPORTS RÉGIONAUX/LOCAUX (70) (sauf :
Pickering Lands) |
|
Brandon Campbell River Dawson Creek Dryden Gillam Kenora Prince Albert
Rainbow Lake |
Abbotsford Alma Chatham Churchill Falls Comox Grande Prairie Hamilton Lethbridge Nanaimo Rouyn Williams Lake |
Earlton Gaspé Kamloops Kapuskasing La Ronge Prince Rupert Quesnel Uranium City Yarmouth |
Deer
Lake Goose
Bay Smithers Terrace Windsor |
Powell River |
Bagotville |
Baie-Comeau |
|
Total partiel |
|
13 |
20 |
14 |
8 |
4 |
1 |
11 |
|
PETITS AÉROPORTS (31) |
Trois-Rivières |
Emsdale Lytton Midway Princeton Swift Current
Vanderhoof Yorkton |
Bonnechere Carp Gananoque Innisfail
Muskoka |
Boundary Bay* Salmo Sherbrooke Springbank* |
St. Andrews* |
Red Deer |
|
Charlevoix |
|
Total partiel |
1 |
7 |
9 |
5 |
1 |
3 |
0 |
5 |
|
ARCTIQUE (11) (Inclut Whitehorse et Yellowknife, également membres du RNA) |
|
Cambridge Bay Hay River Inuvik |
Watson Lake
Whitehorse |
|
|
|
|
|
|
Total partiel |
|
9 |
2 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
|
TOTAL (131) |
1 |
29 |
34 |
22 |
14 |
10 |
3 |
18 |
Source : Transports Canada (2001); voir le
site Web de Transports Canada à la rubrique « Politique nationale des
aéroports ».
L’ampleur,
le profil, la répartition et la croissance des activités aux différents
aéroports influeront sur les coûts, les revenus et le rendement de ces
derniers. Les mouvements de passagers et d’aéronefs, ainsi que l’activité des
lignes aériennes, sont le reflet de plusieurs forces. La politique fédérale de
transport aérien déterminera les règles de l’entrée de concurrents étrangers et
du service intérieur. Les décisions des lignes aériennes sur les
aéroports-pivots, les routes aériennes et les niveaux de service se
répercuteront à la fois sur les revenus côté piste et les autres revenus, ainsi
que sur la productivité des aéroports. Les aéroports eux-mêmes disposent d’une
grande autonomie pour déployer des plans de commerce de détail et des
stratégies d’affaires du côté aérogare, afin de stimuler leur croissance
économique et leur rendement[18].
Le rendement, l’efficience et la situation financière des aéroports dépendront
à la fois de leurs propres actions et des politiques gouvernementales. Ces
dernières influeront sur la stratégie des lignes aériennes, et il ne fait aucun
doute que l’abandon de la politique de duopole à la fin des années 1990 a créé
une situation de risque pour les aéroports.
Le
secteur aéroportuaire canadien a évolué de façon à insuffler une plus grande
autonomie locale à des aéroports qui, auparavant, étaient gérés comme un
système. Mais la façon dont ils ont été cédés (aux AAC, non aux AAL) fait
qu’ils demeurent des créatures du gouvernement – des services publics plutôt
que des entreprises devant rendre compte à leurs actionnaires. Ils ont été
placés en porte à faux par rapport à la politique actuelle des transports, qui
met l’accent sur l’efficience plutôt que de traiter les transports comme un
outil du gouvernement. Les aéroports doivent être exploités commercialement,
mais de façon non lucrative, et ont le mandat de promouvoir l’économie locale
et régionale, sans responsabilisation ni devoir de transparence[19].
Mais l’aspect le plus préoccupant est peut-être que les aéroports ont un
contrat avec Transports Canada qui prescrit certaines exigences et fixe des
paiements de loyers (dont Transports Canada fait grâce à certains aéroports
pendant une certaine période), ce qui crée une structure incitative à
contre-courant de l’objectif de commercialisation et d’entrepreneurship du
processus de cession. Pour évaluer notre degré de réussite au Canada, il est
utile d’examiner l’évolution du secteur aéroportuaire dans d’autres pays, comme
les États-Unis, le Royaume-Uni, l’Australie et la Nouvelle-Zélande.
Figure 2‑6
8 principaux
aéroports
Le Bureau du
vérificateur général du Canada (appelé ci-après vérificateur général) effectue,
en toute indépendance, des missions de vérification et des examens qui
fournissent information, assurance et avis objectifs au Parlement. Le
vérificateur général vise ainsi à améliorer le contrôle parlementaire sur les
deniers publics et à encourager l'emploi des meilleures méthodes de gestion
dans l'administration publique (www.oag-bvg.gc.ca). Le
vérificateur général s’est penché sur le secteur aéroportuaire à plusieurs
reprises dans son histoire.
De façon prévisible,
la portée et le contenu des vérifications réalisées durant le processus de
cession ont été fortement orientés par les principes énoncés par le Cabinet ou
articulés par la loi. Ces principes sont essentiels pour cerner les types
d’enjeux qui doivent retenir l’attention, car un « principe » énonce
essentiellement un objectif de politique. Il met donc en oeuvre la
fonction de contrôle qui, les lecteurs s’en souviendront, consiste essentiellement
à se demander si l’objectif est en voie d’être atteint.
En 1987, huit
principes directeurs ont été établis pour orienter le processus de cession. Au
nombre de ces derniers figuraient des exigences comme l’absence d’augmentation
des besoins financiers fédéraux à long terme, des conditions équitables pour
les employés visés et la conservation par le fédéral de toutes les taxes, y
compris la taxe sur le transport aérien. Le Cabinet a approuvé trente-six
principes additionnels en 1989. Ceux‑ci comprenaient par exemple l’amorce
des cessions en vertu de baux à long terme avec examen d’autres options,
l’évaluation de chaque aéroport à sa « juste valeur marchande » en
tenant compte de manière appropriée du potentiel de revenus futur de l’aéroport,
et le financement des besoins d’exploitation et d’investissement par les
administrations aéroportuaires locales, sans recours au gouvernement fédéral.
Pendant que se
déroulait le processus de cession des aéroports, le vérificateur général a
publié deux rapports d’un intérêt particulier, soit en 1990 et en 1992. Les
deux concluaient, en substance, que le ministère des Transports avait
« omis de définir son rôle à l’égard des aéroports », et qu’il
fallait établir des critères de financement et un plan officiel de
rationalisation des actifs. De plus, un « écart » important entre les
dépenses d’immobilisations requises aux aéroports et les investissements réels
était observé. On souhaitait que les nouvelles administrations aéroportuaires
locales puissent constituer un nouveau moyen de combler ces besoins de
financement.
Une autre
vérification importante a été publiée en 1993. Elle se concentrait sur les
aspects financiers du processus de cession des aéroports, à la lumière des principes
qui avaient été approuvés par le Cabinet. Même s’il ne critiquait pas les
cessions, le rapport a attiré l’attention des médias sur des déficits de
revenus et d’apparentes pertes financières pour le Trésor fédéral. Une
recommandation clé énonçait le besoin d’élaborer des mécanismes appropriés de
financement et d’assurer que les prévisions de revenus soient tenues à jour
durant les négociations (car il s’agissait d’une information cruciale pour
l’établissement du montant approprié des paiements de loyers et du potentiel
local de génération de capitaux). Une autre recommandation priait le ministère
de revoir les dispositions des baux et de déterminer si des changements
s’imposaient pour faciliter la mise en valeur des terrains des aéroports[20]. Enfin, le rapport recommandait qu’on examine les
dispositions des baux pour voir s’il n’y avait pas moyen de les simplifier en
vue des cessions futures.
Fait intéressant, le
rapport de 1993 incluait une analyse centrée sur la « reddition de
comptes » des administrations aéroportuaires locales[21]. Le rapport semblait exprimer une préoccupation du
vérificateur général selon laquelle « aux termes des baux, (le Ministère)
ne les tient pas comptables de nombreuses facettes de l'exploitation des
aéroports. Par exemple, rien n'oblige les administrations à fournir des
renseignements sur les niveaux de service assurés, les tarifs pour les droits
d'utilisation, les questions environnementales ou, comme nous l'avons déjà
mentionné, les dépenses en capital ».
Récemment, en
octobre 2000, le vérificateur général a publié un rapport qui incluait un
examen du processus de cession des aéroports entre 1992 et 1999[22]. Les préoccupations du rapport au sujet des pratiques
de gestion s’articulent autour de quatre thèmes de base :
(i)
Omission de
déterminer la juste valeur marchande des actifs des aéroports avant la cession
Le rapport signalait que Transports
Canada n’a pas déterminé la juste valeur marchande des actifs cédés avant d’entamer
la négociation des baux. De toute évidence, une telle détermination est
essentielle pour établir le montant approprié du loyer et, en son absence, il
semble peu probable que la direction puisse prendre des décisions fondées. En
1989, Transports Canada avait engagé un conseiller financier pour déterminer la
juste valeur marchande des quatre aéroports devant être cédés dans une première
série (Vancouver, Calgary, Edmonton et Montréal). Toutefois, ces évaluations
sont devenues caduques car, comme on peut s’en douter, elles étaient fortement
liées aux conditions de l’entente de cession – conditions qui, dans une grande
mesure, n’en étaient qu’au « stade du développement » au moment de
ces évaluations. Tandis que le vérificateur général laissait paraître une
certaine sympathie pour cette première série de cessions, le même argument ne
lui a pas suffi quand il lui a été présenté pour la deuxième série (et les
renégociations connexes). À ce moment, précisait le rapport, les
« éléments uniques de l’entité à céder ... avaient été suffisamment
définis » (p. 10‑26).
(ii)
Omission d’adhérer à
la politique gouvernementale prescrite.
Le
rapport soulignait que quatre baux d’aéroports avaient été
« renégociés » et, en outre, que ces renégociations avaient été
coûteuses pour l’administration fédérale (environ 474 millions $ en
loyers perdus). Il concluait que ces baux n’étaient plus conformes aux
objectifs de la politique établie, notamment le besoin de gérer les cessions
d’aéroports d’une manière uniforme, juste et équitable.
(iii)
Données et processus
de déclaration inadéquats.
En plus de souligner
la perte de revenus pour l’État, le rapport signalait également que
l’information présentée par Transports Canada au Parlement sur les montants de
loyers perdus (et sur le financement de projets d’immobilisations) était
« fragmentaire, incomplète et, certaines années, inexistante »
(p. 10-5). Des préoccupations étaient aussi exprimées sur la qualité et la
quantité de l’information fournie au Cabinet et au Conseil du Trésor sur les
nouveaux enjeux.
(iv)
Omission de
Transports Canada de définir adéquatement son rôle.
Comme en 1990 et en
1992, le rapport observait que « Transports Canada devrait définir son
rôle en tant que surveillant et locateur du Réseau national d’aéroports ».
Plus précisément, il reprochait à Transports Canada d’avoir omis d’établir une
position adéquate sur des questions comme les frais d’améliorations
aéroportuaires, l’avènement des filiales et les contrats à fournisseur unique.
Plus généralement, le rapport soulignait ce qui apparaissait au vérificateur
général comme l’absence d’un cadre officiel, c’est-à-dire l’insuffisance
à Transports Canada de politiques et méthodes exposées de façon explicite
(normalement, par écrit) :
Nous voulions retracer... la façon
dont Transports Canada a appliqué les principes de cession de 1987, 1989 et
1994... Toutefois, il nous a été impossible de le faire... Nous nous attendions
à ce que Transports Canada possède un mécanisme – un « cadre
codifié » – visant à fournir un tel répertoire... Nous nous préoccupons du
fait que le Ministère ne possède pas un tel cadre d’information, pourtant
essentiel (page 10-14).
L’analyse des
auteurs laisse croire que de leur point de vue, ce degré insuffisant
d’encadrement (et de tenue de l’information) a créé un risque de résultats
sous-optimaux et fait obstacle à la fonction de contrôle.
Les vérificateurs
ont recommandé qu’un cadre officiel d’application du processus de cession
(complet, avec les exceptions et les précisions) soit mis au point et utilisé
dans les négociations futures. Transports Canada a accepté cette
recommandation. Les vérificateurs recommandaient aussi qu’un examen quinquennal
soit terminé et qu’il en soit rendu compte. Transports Canada a répondu que
l’examen avait été terminé en mai 2000 (p. 10-17). D’autres démarches
d’examen étaient en cours au moment de la réalisation de la présente étude[23].
En ce qui touche la
question de l’« évaluation » des aéroports, les vérificateurs ont
recommandé qu’une évaluation officielle soit obtenue d’un spécialiste
indépendant compétent, de façon à permettre d’établir des frais de loyer
« équitables ». Cette recommandation a essentiellement été rejetée
par Transports Canada, le Ministère soutenant qu’il avait déjà déterminé la
valeur marchande selon sa propre méthode et, en outre, qu’il avait
« exercé une diligence raisonnable et observé de saines pratiques de
gestion durant tout le processus de cession » (p. 10-40).
Le rapport faisait
plusieurs recommandations sur les problèmes d’information et de documentation.
Il recommandait qu’on rassemble de l’information sur la « juste valeur
marchande » pour pouvoir juger du bien-fondé des loyers et effectuer des «
comparaisons », et qu’un montant minimum soit établi « pour
déterminer si les offres des administrations laisseront le gouvernement dans
une situation “non moins avantageuse” qu’auparavant » (p. 10-32). Des
pratiques méthodiques et plus vigoureuses de tenue des dossiers étaient fortement
suggérées. Ces recommandations ont soulevé des objections chez Transports
Canada. Comme nous l’avons indiqué, le Ministère disait avoir exercé une
diligence raisonnable et observé de saines pratiques de gestion, notamment
l’établissement de positions planchers avant la négociation des cessions. Bien
qu’il n’ait pas pu le démontrer à la satisfaction du vérificateur général,
Transports Canada a énergiquement soutenu s’être conformé aux principes qui
avaient été établis par le gouvernement (p. 10-40), notamment l’exigence que
les aéroports soient traités de manière juste et équitable et que les principes
de responsabilités envers le public soient respectés (Ibid.).
D’autres
recommandations du rapport visaient d’apparentes lacunes dans le rendement de
Transports Canada. Elles portaient sur des sujets comme la vérification des
activités des filiales des administrations aéroportuaires locales, l’examen des
questions d’impartition dans les conventions de cession et la poursuite par le
personnel de Transports Canada de son perfectionnement en matière de gestion
des baux. Une de ces dernières recommandations nous apparaît énoncée d’un ton
indulgent compte tenu des préoccupations que nous exprimons ailleurs dans la
présente étude :
(Transports Canada)
devrait recueillir les données quantitatives et qualitatives nécessaires pour
effectuer les analyses en temps opportun. Dans la mesure où il compte sur les
administrations aéroportuaires ou d'autres sources pour obtenir les données
sous-jacentes, le Ministère devrait indiquer précisément le type et le format
des données dont il a besoin et établir des procédures pour s'assurer qu'elles
sont fiables (p. 10-48, 49).
Malgré le regard en apparence sévère
porté sur le processus de cession des aéroports, cette partie du rapport a été
éclipsée dans l’opinion publique par les conclusions énoncées ailleurs au sujet
de Développement des ressources humaines Canada, et, plus encore, par l’annonce
d’une élection fédérale qui a suivi de peu la publication du rapport[24].
Quelques réactions des
administrations aéroportuaires sur le contenu et les recommandations du rapport
ont été relevées. Par exemple, un article de journal faisait part de
l’irritation du président de The Calgary Airport Authority face à une
observation du rapport laissant croire que son aéroport avait bénéficié d’un
« répit » de la part du gouvernement fédéral. « Le gouvernement
perçoit bien davantage de frais de location d’un aéroport exploité par le privé
qu’il n’en a jamais perçus quand il exploitait l’aéroport lui-même
(traduction) », affirmait-t-il. À Winnipeg, la direction a diffusé une
réaction de 20 pages intitulée Returning
to the Goals of the National Airports Policy, observant que :
... La recommandation du
vérificateur général relative au rôle de TC comme locateur (devrait) être
soigneusement réexaminée. Il n’est pas nécessaire de donner un rôle de gestion
accru à TC... l’implantation de processus de surveillance appropriés ne devrait
pas être confondue avec une présence accrue de TC aux aéroports. Si TC prend
des mesures qui, dans les faits, l’amènent à intervenir davantage dans la
gestion et le fonctionnement des aéroports, il usurpera le rôle de
l’Administration aéroportuaire de Winnipeg... (page 20)[25] (traduction).
Un observateur de l’industrie a
critiqué les doléances du vérificateur général quant à l’absence d’évaluations
de la valeur marchande et au fait que la privatisation pourrait avoir
représenté une perte pour les contribuables. Warren Everson, vice-président -
planification des politiques de l’Association canadienne du transport aérien a
fait valoir qu’il aurait été « préférable pour le vérificateur de dire que
parce que nous ne connaissions par leur valeur, les paiements de loyers
convenus ont peut-être été démesurément élevés »[26] (traduction).
Le thème général (et difficile) qui
émane de tous les rapports du vérificateur général est celui de l’imputabilité
(aussi appelée reddition de compte ou responsabilité). L’imputabilité
peut être définie comme « l’obligation de rendre compte de ses actes (ou
d’être prêt à le faire si la demande en est faite). Le compte rendu devrait
exposer en quoi l’acte est raisonnable, approprié, convenable, légal ou
moral »[27] (traduction).
Le processus d’imputabilité
s’inscrit dans une relation mandant-mandataire : le mandant détermine les
exigences, les politiques ou les objectifs, et le mandataire prend les mesures
nécessaires pour y répondre, et doit rendre compte des résultats. Dans le cas
présent, le ministre des Transports rend compte de son action auprès du
Cabinet. De la même manière, les hauts fonctionnaires chargés des services
publics à Transports Canada sont responsables devant le Ministre de
l’application des exigences dictées par ce dernier. Le personnel du Ministère
rend compte aux hauts fonctionnaires de l’exécution du mandat qui lui est
confié, et ainsi de suite[28]. Un aspect clé de l’évaluation du « rendement » sur le plan
de l’imputabilité est donc le contrôle que le mandant impose au
mandataire. Le mode de contrôle peut être déterminé structurellement; au
minimum, il doit comprendre les principes ou normes essentiels des bonnes
pratiques dans de multiples domaines, comme la gestion budgétaire et
l’information financière.
Dans le cas des aéroports ayant fait
l’objet d’une cession, le mode de contrôle imposé à des fins d’imputabilité à
un aéroport donné variait selon qu’il s’agissait d’une « administration
aéroportuaire locale » (AAL) ou d’une « administration aéroportuaire
canadienne » (AAC)[29]. Dans le cas des AAL, un outil crucial pour exercer un contrôle sur le
plan de l’imputabilité semble être le bail foncier. En vertu des droits
accordés par ce document, Transports Canada est autorisé à vérifier les
méthodes et dossiers de nature financière ou autre de l’AAL, pour s’assurer de
leur conformité au bail foncier ainsi que du respect par l’AAL (et les autres
locataires) des lois applicables. En outre, les AAL se sont vu imposer des
évaluations de rendement quinquennales. Les résultats de ces évaluations
devaient être soumis à Transports Canada et autres organismes de désignation.
Dans le cas des AAC, les exigences
d’imputabilité imposées par le bail foncier étaient un peu plus rigides. En
effet, le bail donnait à Transports Canada le droit de vérifier les pratiques
et méthodes ayant un lien avec le bail, les installations cédées et l’activité
commerciale de l’administration. Transports Canada avait le droit d’accéder à
tout document ou information pour évaluer le respect du bail et des lois
applicables. Les AAC étaient elles aussi assujetties à des évaluations de
rendement quinquennales portant sur leur gestion, leur exploitation et leur
performance financière[30]. Les résultats devaient être rendus accessibles à Transports Canada,
aux autres organismes de désignation et au grand public (sur demande)[31].
Le rapport du vérificateur général
de 2000 se préoccupait du fait que certaines des ententes renégociées
excluaient des aspects clés des « principes de responsabilité envers le
public », comme l'égalité d'accès pour tous les transporteurs, le
caractère raisonnable des frais d'utilisation, des activités conformes à
l'objet de l'administration aéroportuaire, la pratique générale d'impartition
et les déclarations d'activités opérationnelles visant à éviter les conflits
d'intérêts réels ou perçus (page 10-35). Transports Canada a répondu à cette
préoccupation en notant le besoin de tenir compte de mécanismes autres que
celui du bail pour respecter l’« essence » des principes de
responsabilisation envers le public.
Les conclusions du rapport du
vérificateur général et de notre recherche semblent converger sur deux points.
Premièrement, le processus de cession des aéroports démontre que les mécanismes
de contrôle visant l’imputabilité fonctionnent mieux s’ils sont planifiés
avant le fait. Il semble clair que les lacunes constatées ont pour cause
essentielle l’omission de préciser les objectifs, de déterminer comment ils
seront mesurés et de surveiller le rendement à un coût raisonnable – tout cela
avant de passer à la mise en oeuvre.
Ce qui est clair également, c’est
que les mécanismes de contrôle liés à l’imputabilité influent sur l’initiative
et la motivation des décideurs – qu’ils soient mandants ou mandataires. C’était
d’ailleurs le noeud de la difficulté : la recherche de l’équilibre entre
l’objectif d’imputabilité et le besoin d’encourager l’initiative, l’efficacité
de gestion et l’ouverture à la collectivité auxquelles on s’attendait de la
part des nouvelles administrations aéroportuaires.
L’évaluation du rendement est un exercice
difficile dans le secteur public dans les meilleures des conditions. Les
rapports du vérificateur général mettent en lumière plusieurs enjeux
importants. Bon nombre des recommandations visent à inscrire le processus dans
un cadre plus officiel – avec l’objectif d’accroître l’imputabilité et le
rendement. En fait, l’un des domaines où les conclusions des rapports
concordent avec la présente recherche, c’est celui de l’amélioration de la
qualité des données. Cela dit, nos recommandations (énoncées ailleurs dans le
présent rapport) s’écartent de celles du vérificateur général en ce qu’elles
favorisent une évolution vers une relation d’imputabilité axée de façon
prédominante sur le marché et la collectivité.
Dans de nombreux pays,
les modes de propriété et de gestion des aéroports ont changé. En général, on a
observé ces dernières années des réaménagements visant à faire une plus grande
place au secteur privé et à la prise de décisions axées sur le marché. Une
étude récente du U.S. General Accounting Office signalait des efforts de
privatisation en cours dans 47 pays à travers le monde. Les politiques allaient
de la vente d’actions minoritaires d’aéroports (ou de l’appel à des promoteurs
pour construire des pistes et des aérogares) à la location ou la vente des
grands aéroports des pays[32]. Nous examinons ici les paramètres d’organisation
essentiels et les expériences récentes de trois pays : le Royaume-Uni (R.‑U.),
l’Australie et les États-Unis.
Avant 1987, les aéroports
britanniques étaient des installations à propriété publique exploitées par la
British Airports Authority (BAA). Cette année-là, le Royaume-Uni a vendu ses
aéroports nationaux et a opté pour une privatisation complète, c’est-à-dire une
exploitation entièrement à but lucratif, par le secteur privé, des trois grands
aéroports londoniens (Heathrow, Gatwick et Stansted) et de quatre autres
aéroports du pays. Au Royaume-Uni (comme dans d’autres pays), la raison
générale justifiant la vente était la demande en rapide croissance de voyages
aériens, dépassant de loin la capacité de l’infrastructure. Les coûts élevés
qu’occasionnerait l’expansion de l’infrastructure n’échappaient à personne[33].
Selon Doganis, le
cas de la BAA illustre bien les avantages et les risques possibles de la
privatisation :
Un accès
plus facile au financement des investissements est, de toute évidence, un
important avantage potentiel. Avant 1987, les immobilisations de la BAA étaient
assujetties à la politique budgétaire du gouvernement et soumises aux
contraintes des emprunts du secteur public... À titre d’organisme public, la
BAA était auparavant limitée à l’exploitation des aéroports... Outre une plus
grande liberté d’action, la privatisation offre comme avantage additionnel...
une plus grande efficience...
La
privatisation comporte aussi des risques. La plupart des grands aéroports
évoluent dans une grande mesure en contexte de monopole, et cela pourrait
s’intensifier si la croissance du trafic dépasse de loin l’expansion des
installations. C’est pourquoi de nombreux gouvernements hésiteront à privatiser
complètement les aéroports, sans se garder des pouvoirs pour empêcher que ceux‑ci
n’abusent de leur position dominante. Un tel abus peut prendre diverses formes.
Les gestionnaires des aéroports pourraient réduire l’espace mis à la
disposition des passagers et des expéditeurs de fret afin de maximiser les
revenus de toute une gamme d’activités commerciales... Les aéroports pourraient
aussi conclure des ententes monopolistiques lucratives avec des fournisseurs
particuliers de services comme le traitement des passagers et des bagages, les
boutiques hors taxes, la manutention du fret ou la location de voitures, en
octroyant une concession unique qui permettrait à ses détenteurs de tirer des
profits monopolistiques des usagers des aéroports[34] (traduction).
La loi autorisant la
cession était la Airports Act de 1986. Elle imposait des contrôles
stricts à BAA plc et aux autres nouvelles sociétés aéroportuaires. Les
sociétés aéroportuaires étaient tenues de produire des données financières
beaucoup plus explicites que l’information normalement exigée, notamment des
données détaillées sur les revenus et les dépenses[35]. Le gouvernement détient aussi une « action
préférentielle » qui lui permet d’opposer son veto aux investissements et
cessions d’actifs des aéroports.
La réglementation économique des
aéroports du Royaume-Uni incombe maintenant à la Civil Aviation Authority
(CAA). Un aéroport ayant un chiffre d’affaires annuel d’au moins
1 million £ doit obtenir de la CAA la « permission de percevoir
des frais d’aéroport ». Font exception les aéroports gérés par le
Secretary of State ou ceux que la CAA possède ou gère. La CAA peut faire
enquête sur la conduite de ces aéroports et, si elle constate que l’exploitant
exerce une discrimination déraisonnable entre les usagers, profite indûment de
sa position de négociation ou pratique des prix abusifs, elle peut imposer des
conditions visant à redresser la situation. Quatre aéroports (Heathrow,
Gatwick, Manchester et Stansted) sont soumis à un contrôle serré des
prix : la CAA impose un plafond sur les prix égal à RPI ‑ X
[36], limitant ainsi le montant pouvant être perçu au titre des frais
d’aéroport, pour une période de cinq ans. Les frais d’aéroport comprennent les
frais de pistes, les frais par passager pour l’utilisation d’une aérogare, et
les redevances de stationnement des aéronefs. L’utilité du mécanisme de
plafonnement des prix est décrite par Parker :
Le plafonnement touche
donc environ 35 % des revenus totaux de BAA. Les activités commerciales,
comme les ventes hors taxes, et les installations aéroportuaires ne sont pas
assujetties au plafonnement. Toutefois, au moment d’établir X (le gain
d’efficience), on tient compte de tous les revenus, en vertu du « principe
de la caisse unique ». Ce principe découle d’accords internationaux qui
établissent la règle d’un taux de rendement raisonnable de l’investissement
dans les aéroports, peu importe la source précise des revenus. Le facteur X
étant explicitement lié au taux de rendement, une évaluation superficielle
pourrait laisser croire que le plafonnement des prix est une forme de
réglementation du bénéfice, avec les désincitations à l’efficience qui en
résultent. Dans le cas des aéroports du R.‑U., toutefois, X est
fixé ex ante, de sorte qu’il reste des incitations à l’efficience pour
les exploitants des aéroports, l’objectif étant de dépasser le profit anticipé[37] (traduction).
La CAA a aussi un
pouvoir de renvoi devant la Competition Commission, qui recommande un plafond
de prix et détermine si les aéroports ont agi à l’encontre de l’intérêt public
au cours des cinq années précédentes. La CAA doit imposer des conditions si la
Commission conclut qu’un aéroport n’a pas agi dans l’intérêt public, mais c’est
elle qui prend la décision finale sur le plafond de prix[38].
Récemment, BAA plc
s’est attaquée énergiquement à des objectifs de rentabilité. Ces efforts ont
soulevé de l’opposition, par exemple chez les chauffeurs de taxi, les lignes
aériennes et les automobilistes. Parfois, les cris ont été assez stridents pour
attirer l’attention d’autres organismes gouvernementaux, comme la Monopoly and
Mergers Commission et le Office of Fair Trading. Faisant le bilan de l’expérience,
Doganis indique qu’elle révèle un défi auquel font face tous les exploitants
d’aéroports : « comment viser un objectif de profit plus vigoureusement
sans détériorer les relations avec les clients, les passagers ou les
expéditeurs » (p. 31). Tretheway (2000, non publié) a souligné que
même si les lignes aériennes profitent de ce système à caisse unique, celui‑ci
est difficile à administrer et peut susciter un comportement indésirable de
l’exploitant de l’aéroport en situation de congestion.
La CAA détient
également le pouvoir de réglementation des aéroports britanniques sur le plan
opérationnel et de la sécurité. Selon un document de consultation récent, une
foule de modifications réglementaires sont actuellement envisagées, visant par
exemple la gestion des créneaux, l’amélioration de la capacité et l’atteinte de
l’équilibre optimal entre la concurrence et la coopération aux aéroports du
pays[39].
Avant les années
1980, le gouvernement du Commonwealth était propriétaire et exploitant de tous les
grands aéroports de l’Australie. C’est à lui, également, qu’incombait
l’essentiel de la responsabilité financière des « aérodromes » de
moins grande taille acheminant un trafic régulier de passagers, bien que depuis
longtemps, des efforts aient été faits pour céder cette responsabilité à des
administrations locales. Le principal objectif visé était d’améliorer le
recouvrement des coûts auprès des usagers, et les pressions en ce sens ont
gagné en intensité au milieu des années 1980. Le programme de propriété locale
a donc été accéléré et les grands aéroports ont été placés sous la gouverne de
la Federal Airports Corporation (FAC), une société d’État[40]. L’orientation des politiques en Australie a alors
penché de plus en plus vers la privatisation, et la FAC a été démantelée. En
1997 et 1998, dix-sept aéroports ont été vendus au secteur privé, et les cinq
autres ont été constitués en entreprises à propriété gouvernementale exclusive,
dans l’attente de leur cession.
Sauf pour l’un
d’entre eux, les aéroports « retenus » par le gouvernement se
trouvaient dans la région de Sydney. La décision de reporter la privatisation
des aéroports de la région de Sydney était liée aux problèmes particuliers de
ces aéroports en matière d’environnement, de planification et de réglementation[41]. En juillet 1998, deux sociétés en propriété
exclusive du gouvernement australien ont été formées afin d’acquérir des baux à
l’égard de quatre aéroports du bassin de Sydney, ainsi que de l’aéroport
d’Essendon. Tous ces aéroports exploités en vertu de baux sont réglementés
conformément à l’Airports Act 1996. Douze des aéroports sont également
assujettis à une réglementation des prix en vertu de la Prices Surveillance
Act 1983.
Comme le
Royaume-Uni, l’Australie opte pour l’exploitation privée (à but lucratif)
pleine et entière de ses grands aéroports nationaux. Toutefois, en Australie,
les aéroports sont loués à long terme (50 ans avec l’option de renouveler
pour 49 autres années) aux exploitants du secteur privé par le gouvernement du
Commonwealth[42]. Un processus d’appel d’offres a été utilisé pour
l’octroi des baux : cela distingue le processus de « location »
australien de sa contrepartie canadienne. Notons également que lorsque le
Royaume-Uni a privatisé ses aéroports, il les a cédés comme une unique activité
intégrée[43]. En Australie, le gouvernement du Commonwealth a
décidé de vendre les aéroports séparément[44].
Comme le signalent
Hooper et ses collègues, les aéroports australiens ont un degré important de
pouvoir monopolistique. Auparavant, les frais d’aéroport étaient soumis à une
surveillance et à un contrôle, mais maintenant, un plafonnement des prix
s’applique. Sauf pour l’aéroport de Sydney, la réglementation prévoit un
plafond de la forme IPC ‑ X pour les services aéronautiques
déclarés, une surveillance des prix sur les services connexes et des
dispositions spéciales pour les nouveaux investissements requis dans les
aéroports[45],[46]. Ces modalités sont administrées par l’Australian
Competition and Consumer Commission.
L’approche
australienne de réglementation des prix est dite à double caisse,
c’est-à-dire que les secteurs aéronautiques de l’exploitation des aéroports ne
sont pas subventionnés par des sources non aéronautiques[47]. Comme on peut s’y attendre, les lignes aériennes ne
favorisent pas, de façon générale, l’approche à double caisse, car le plus
souvent cette approche se traduit pour elles par des frais plus élevés. La
Australian Prices Surveillance Authority, toutefois, a exprimé son appui envers
cette approche, pourvu qu’on exige des aéroports qu’ils « axent le plus
possible les frais sur des services particuliers et que ces frais assurent au
moins le recouvrement des coûts différentiels »[48] (traduction).
Les aéroports de l’Australie sont soumis,
en matière d’environnement et d’exploitation, à la réglementation de la
Airports Division du ministère australien des transports et des services
régionaux. La Division a pour rôle d’aider le Ministre à s’assurer que
l’infrastructure des grands aéroports d’Australie est développée et exploitée
d’une manière efficiente, en tenant compte des besoins des usagers et en
réduisant au minimum les incidences environnementales négatives des activités
aéroportuaires sur les collectivités environnantes.
En terminant, il est
intéressant de noter que la question de l’évaluation des aéroports, qui a
soulevé la préoccupation du vérificateur général du Canada, était également
présente dans l’expérience australienne :
... Le gouvernement a
inscrit une allocation de 1,4 milliard de dollars US (valeurs de
1998-1999) dans ses prévisions budgétaires pour la vente de la FAC, mais ses
conseillers, ANZ McCaughan et Salomon Brothers, ont proposé une valeur nette
plus élevée en 1994 de 1,8 milliard de dollars US (valeurs de
1998-1999). De toute évidence, un important objectif de la vente était d’en
maximiser le produit, mais le gouvernement a annoncé qu’il avait fixé un
certain nombre d’objectifs devant être atteints par le soumissionnaire choisi
au moment de la vente et subséquemment. Au-delà du produit net corrigé du
risque pour le Commonwealth, les critères de sélection devaient inclure la
solidité financière, les plans de développement de l’aéroport et un engagement
envers l’expansion efficace des services aéroportuaires, le respect de
l’environnement et le traitement équitable des employés de la FAC (traduction)
(Hooper et al., 2000: 189).
Aux États-Unis, la
gestion est généralement exercée par une entité locale ou régionale. Quatre
États ont établi leur propre administration aéroportuaire (Alaska, Connecticut,
Hawaï et Pennsylvanie), mais la plupart des grands aéroports sont exploités par
des gouvernements locaux ou de comté. Par exemple, des services municipaux du
transport aérien exploitent les aéroports de Baltimore, de Chicago et de
Houston. Certaines collectivités créent des « administrations
portuaires » pour gérer une infrastructure de transport multimode
(p. ex., Port of Seattle dans l’État de Washington, MASSPORT au Massachusetts
et Port Authority of New York and New Jersey); d’autres ont des commissions des
aéroports, comme Los Angeles ou La Nouvelle-Orléans. À Atlanta, le conseil
municipal exploite l’aéroport directement avec l’aide d’un conseil consultatif[49]. Une structure particulière qu’on voit parfois est la
propriété privée des aérogares dans un aéroport dont, par ailleurs, le secteur
public est propriétaire et exploitant. Les acteurs, en pareil cas, sont
généralement les lignes aériennes, pour de grandes installations terminales
comme celles de l’aéroport international John F. Kennedy de New York et de
l’aéroport O’Hare de Chicago.
Le secteur privé
joue un rôle important dans l’exploitation et le financement des aéroports
commerciaux des États-Unis, travaillant en étroite association avec les
propriétaires du secteur public. À compter de 1980 environ, les administrations
aéroportuaires sont devenues une forme plus commune de gestion des aéroports
aux États-Unis, par exemple à Indianapolis (Indiana), Cincinnati (Ohio) et
Tampa (Floride). Un élément particulièrement intéressant à bon nombre de ces
endroits est le recours croissant à la gestion à contrat, visant à
intégrer le secteur privé dans la gestion et l’exploitation des
aéroports :
Une
entreprise privée ne sera pas en général entravée par les pratiques
gouvernementales touchant les employés et l’approvisionnement. Elle peut
prendre des décisions en matière de personnel qui seraient plus difficiles dans
un cadre gouvernemental. Elle peut aussi profiter d’économies d’échelle, en
répartissant entre plusieurs aéroports des frais généraux comme ceux liés au
personnel et aux achats, et en achetant des fournitures en grand volume pour
son réseau complet d’aéroports[50] (traduction).
En 1996, six
aéroports américains desservant des lignes aériennes commerciales étaient gérés
à contrat par des entreprises privées, y compris trois des 100 premiers
aéroports du pays. L’un des exemples les plus frappants de la gestion à contrat
a été la sélection, en 1995, de BAA USA pour gérer le réseau aéroportuaire
d’Indianapolis (constitué de l’aéroport d’Indianapolis et de quatre aéroports
d’aviation générale). Le contrat de dix ans prévoit des incitations aux
économies qui sont censées réduire le coût des lignes aériennes par passager
embarqué, le ramenant de 7,78 $ avant le contrat à 5,19 $ à la fin de
la dixième année. Cet objectif sera atteint à la fois par une augmentation des
revenus commerciaux et par des réductions des coûts d’exploitation[51].
Tandis que la gestion des
aéroports est largement une responsabilité locale ou régionale aux États-Unis,
il n’en va pas de même des investissements. Certes, les administrations locales
peuvent financer, et financent effectivement, des améliorations des
immobilisations par des émissions d’obligations à long terme (souvent exemptes
d’impôt), mais le gouvernement fédéral est également une importante source de
financement. La Program Implementation Branch de la Federal Aviation
Administration (FAA) est chargée d’élaborer et de mettre en oeuvre le programme
national ACIP (Airports Capital Improvement Plan). Ce programme sert d’outil de
planification pour cerner les besoins cruciaux de développement et
d’immobilisations connexes pour le National Airport System (NAS) des
États-Unis. L’ACIP sert également de base pour la distribution des fonds de
subvention en vertu du Airport Improvement Program (AIP), un autre programme
géré par la même division. En déterminant les besoins de développement et
d’immobilisations des aéroports et en faisant les investissements nécessaires,
la FAA peut assurer le public américain que le NAS est un environnement sûr,
sécuritaire et efficace pour les déplacements aériens à l’échelle du pays.
Durant l’année financière 2000, 1 150 subventions d’investissement ont été
octroyées à des aéroports de partout aux États-Unis. La valeur totale de ces
subventions était d’environ 1,8 milliard de dollars US[52].
En vertu de la Aviation Investment and Reform Act for the
Twenty-First Century, les dépenses en transport aérien par le gouvernement
fédéral américain passeront de 10 milliards de dollars US par année
en 1999 à 20 milliards d’ici 2005. Comme c’était prévisible, la FAA a
amorcé ces dernières années des efforts en vue de privatiser les aéroports,
d’abord par un « Airport Privatization Pilot Program » lancé en 1996.
Toutefois, la privatisation a attiré l’intérêt de peu d’aéroports, parce que le
processus de financement actuel (au moyen d’obligations exemptes d’impôt et de
subventions fédérales) a bien fonctionné. De plus, les lignes aériennes
locataires s’inquiètent de la privatisation et ont des droits contractuels leur
permettant d’empêcher la vente des aéroports[53]. En outre, malgré l’existence du projet
pilote, la FAA a exprimé des craintes face à la vente ou la location à bail
d’un aéroport entier au secteur privé, car cela pourrait contrevenir aux
obligations prises par le propriétaire municipal en contrepartie des
subventions fédérales obtenues[54].
Les
sources de revenus traditionnelles des aéroports comprenaient les tarifs et
frais imposés aux activités des aéronefs – redevances d’atterrissage et frais
d’aérogare pour les portes et passerelles d’embarquement et l’utilisation des
installations terminales. Des frais pour le stationnement des aéronefs et
d’autres services côté piste pouvaient également être imposés. Les revenus côté
ville représentaient une plus faible proportion du total des revenus et
provenaient de concessions et loyers, de stationnements pour voitures, de frais
d’accès, de baux de hangars et d’aménagements du terrain. Cette répartition
reflétait, en partie, le point de vue selon lequel les aéroports étaient des
services ou infrastructures publics mis en place pour servir les transporteurs.
Les tarifs
et frais devaient être fondés sur les coûts. En vertu des lignes directrices de
l’OACI, les aéroports devaient établir leurs tarifs et frais en fonction du
coût de prestation des services[55].
Les lignes aériennes considéraient (et considèrent toujours) que les aéroports
étaient des centres de coûts et que les services devaient être fournis au coût
le plus bas et au niveau minimum possible pour répondre aux besoins des lignes
aériennes. Grosso modo, les frais d’aéroport appartiennent à deux catégories. Des
redevances aéronautiques sont perçues pour l’utilisation des pistes, aires de
trafic et installations terminales des aéroports. Des frais de services
d’escale visent l’entretien des avions et le traitement de leur charge utile. À
l’intérieur de ces catégories, des frais s’appliquent à une foule de services.
Les frais sont généralement basés sur le poids de l’aéronef, les passagers
transportés ou la superficie d’aérogare utilisée. Dans un tel contexte, les
aéroports n’avaient aucune incitation à accroître leurs revenus non
aéronautiques, car à titre d’organisations sans but lucratif elles ne pouvaient
réaliser de bénéfice net, et toute tentative de consacrer des revenus
additionnels à des investissements était scrutée de près par les lignes
aériennes. Dans ces conditions, en outre, les lignes aériennes assumaient une
grande partie du risque de pénurie de revenus et amassaient l’essentiel des
rentes économiques[56].
La
vision moderne des aéroports consiste à considérer ces derniers comme des
entreprises. À l’instar d’autres secteurs de l’économie, les aéroports peuvent
exploiter des débouchés commerciaux et offrir à leur clientèle des services
facturés en fonction de leur valeur ajoutée. Les revenus tirés des concessions
de l’aérogare et du stationnement, ainsi que de la location et de l’aménagement
des terrains offrent ce genre de possibilités. On peut les considérer comme
accessoires à l’objet principal qui consiste à déplacer les aéronefs et les
passagers, ou comme des activités complémentaires exploitables en partenariat
stratégique avec les activités côté piste. Un important avantage de cette
vision des aéroports est que ces derniers assument alors le risque de
l’équilibre entre les revenus et les coûts et sont incités à aménager des
installations et des services dans une optique de valeur ajoutée plutôt que
d’offre minimum.
Les
revenus sous forme de tarifs et frais proviennent principalement des redevances
d’atterrissage des aéronefs, des droits d’aérogare et des redevances de stationnement
et de services d’escale des aéronefs. Certains aéroports tarifent séparément
des services comme la police et la sûreté, ainsi que le précontrôle des douanes
américaines. De l’avis de bien des gens, les aéroports sont des
« monopoles naturels » et, parce que les transporteurs ont besoin de
leurs services, les redevances liées à l’atterrissage ou aux services
d’aérogare devraient être soumises à un contrôle. Cette question est examinée
de façon détaillée au chapitre 4. Quoi qu’il en soit, les aéroports n’ont
pas, selon nous, de pouvoir de marché « général ». Et même dans les
cas où, effectivement, ils ont un pouvoir de marché, ils ont peu d’incitations
à en abuser, un aspect sur lequel nous reviendrons plus loin dans ce chapitre.
Quatre
observations générales peuvent être faites au sujet des frais côté piste.
Premièrement, dans des environnements où les coûts des aéroports et les marchés
sont semblables, les frais devraient être similaires. S’il y a des écarts, ils
reflètent des différences au niveau du pouvoir de marché. Deuxièmement, les
aéroports peuvent exploiter des écarts de pouvoir de marché en fixant les frais
relatifs à différents aéronefs en fonction de la position du transporteur sur
le marché[57]. Cela peut avoir des conséquences
sur la compétitivité globale des transporteurs. Troisièmement, les frais côté
piste sont complémentaires des revenus côté ville. Les aéroports qui combinent
l’atterrissage d’aéronefs et le commerce de détail (et ont une capacité
excédentaire côté piste) auront, sans l’intervention d’une autorité
réglementaire, une incitation à réduire les frais imposés aux lignes aériennes
et à faire croître leurs extrants. Le facteur clé de cette situation
avantageuse est la combinaison de solides complémentarités de la demande (demande
d’utilisation des pistes et demande d’installations de commerce de détail et de
biens immeubles) avec des rentes liées à l’emplacement (commerce de détail et
biens immeubles). Par conséquent, des frais côté piste moins élevés peuvent
refléter ce genre d’étroites complémentarités de la demande.
Les
écarts entre les tarifs et frais imposés côté piste reflètent diverses
influences et donnent une indication de la capacité financière d’un aéroport.
Nous définissons la capacité financière comme le potentiel de génération de
revenus d’un aéroport. Celui‑ci dépend, entre autres facteurs, des
niveaux de trafic, du nombre de transporteurs desservant l’aéroport, de la
répartition des passagers entre vols intérieurs et internationaux ainsi
qu’entre voyages d’affaires et de loisirs, du fait que l’aéroport soit ou non
un aéroport-pivot, et de l’ampleur du transport de marchandises et du
développement connexe à l’aéroport[58]. On pourrait estimer la capacité
financière en utilisant des données provenant de plusieurs aéroports et en
établissant un lien entre, d’une part, les caractéristiques en matière
d’exploitation, de capital et de marché et, d’autre part, le potentiel de
génération de revenus. Nous définissons l’effort financier comme un indicateur
du degré auquel un aéroport exploite sa capacité financière. Ainsi, de faibles
revenus à un aéroport peuvent témoigner soit d’une faible capacité financière,
soit d’un effort financier insuffisant. Ces mesures devraient selon nous
intervenir dans la désignation d’un aéroport comme membre du RNA ou comme
aéroport régional ou local. Il serait normal de s’attendre à ce qu’un aéroport
du RNA ait une capacité financière suffisante pour attirer du capital
d’investissement.
En ce
qui touche la tarification côté piste, trois questions se posent. Premièrement,
comment les tarifs, les redevances d’atterrissage et les droits d’aérogare
diffèrent-ils entre le trafic intérieur et le trafic international?
Deuxièmement, sur quelle base sont établis les frais et comment varient-ils
selon le type d’aéronef? Troisièmement, comment se décomposent les frais; les
redevances d’atterrissage prédominent-elles sur les droits d’aérogare? Chacune
de ces trois questions soulève des enjeux liés à la capacité financière d’un aéroport.
Par exemple, un aéroport point d’accès accueillera une proportion plus élevée
d’aéronefs de grande taille (gros porteurs) et ces derniers auront
vraisemblablement des coefficients de remplissage plus élevés. Ses revenus
seront plus élevés si les frais sont liés aux passagers plutôt que fondés
seulement sur le poids. Les revenus générés, par conséquent, dépendent de la
base tarifaire et du niveau des tarifs. Si un aéroport mise uniquement sur les
aéronefs pour réaliser des revenus, il pourrait être menacé si une ligne
aérienne l’abandonne, réduit sa fréquence ou modifie la taille de ses aéronefs.
Les frais refléteront aussi la nature du trafic acheminé par un aéroport. Les
tarifs et frais (y compris les frais d’améliorations aéroportuaires) sont ajoutés
aux prix des billets, et plus la proportion de ces frais dans le prix du billet
est faible, plus l’aéroport a de latitude pour hausser les prix. Par exemple,
si un aéroport achemine une plus grande proportion de trafic à longue distance
ou d’affaires, on pourrait s’attendre à ce qu’il applique (ou puisse appliquer)
des frais plus élevés que ceux d’un aéroport desservant un trafic intérieur à
courte distance.
La
figure 3‑1 présente le total des frais (vols intérieurs seulement) payés
selon le type d’aéronef et l’aéroport. Le total des frais représente, en fait,
ce qu’il en coûte pour faire atterrir un avion à l’aéroport, débarquer les
passagers et acquitter tous autres frais aéroportuaires comme les frais liés à
la sécurité et à la sûreté. La figure permet de faire plusieurs observations.
Premièrement, on s’attend à ce que les plus grands aéroports aient des frais
moyens plus élevés que les aéroports de moins grande taille. Le tableau inséré
à l’angle inférieur droit, qui indique les frais moyens pour deux groupes
d’aéroports et différentes tailles d’aéronefs, montre que c’est bien le cas.
Notons que si les aéroports les plus gros demandent bel et bien des frais plus
élevés, l’écart diminue à mesure que la taille des aéronefs décroît.
Deuxièmement, comme c’était prévisible, les plus gros aéronefs sont assujettis
à des frais totaux plus élevés, mais il y a généralement peu d’écart entre les
frais par passager jusqu’au niveau des A320. Pour les avions de plus grande
taille, non seulement les frais totaux augmentent, mais aussi les frais par
passager. Par exemple, dans le cas du B767 comptant 225 sièges, les frais par
passager dépassent de 16 % (en moyenne) ceux du A320 de 175 sièges. Cet
écart n’est pas surprenant car les avions les plus gros font des vols plus
longs et les coûts totaux des vols sont plus élevés. Les frais d’aéroport
représenteraient alors normalement une plus faible proportion des coûts totaux
des vols. Il y a là une composante d’inélasticité qui peut être exploitée par
les aéroports.
Les tableaux
3‑1 et 3‑2 présentent des comparaisons des frais par passager pour
les vols intérieurs et les vols transfrontaliers. Un troisième aspect notable
est que les aéroports régionaux et locaux ont des structures de tarifs qui
défavorisent les gros aéronefs. Charlottetown, par exemple, a des frais
comparables à ceux de Toronto pour les avions de grande taille. Quatrièmement,
les aéroports qui ont été vendus à des municipalités ou qui ne font pas partie
du RNA ont, dans bien des cas, des tarifs et frais plus élevés, qui sont égaux
ou supérieurs à ceux de nombreux aéroports du RNA. Mais même lorsqu’on examine
séparément les huit premiers aéroports et un sous-ensemble d’autres aéroports
du RNA et d’aéroports régionaux ou locaux, on constate que pour chaque type d’aéronef,
aussi bien les redevances d’atterrissage que les droits d’aérogare sont plus
élevés aux aéroports plus petits qu’aux huit premiers aéroports. Dans les
aéroports ou les redevances d’atterrissage sont élevées, les droits d’aérogare
le sont également, et les aéronefs les plus gros sont visés par des droits
d’aérogare proportionnellement plus élevés que les redevances d’atterrissage.
Ces aéroports, à l’exception de Toronto, n’ont pas un imposant marché de
passagers[59]. Ils
accueillent des aéronefs plus petits, mais à des fréquences relativement plus
élevées. À ces aéroports, les vols semblent avoir été choisis comme base de
création de revenus. L’idée apparaît valable à court terme, mais elle pourrait
créer un risque important pour l’aéroport à mesure que le transport aérien
s’ajustera aux forces du marché et aux niveaux d’activité macro-économique. Une
tarification par passager procurerait vraisemblablement autant de revenus, tout
en réduisant sensiblement le risque[60].
Les
figures 3‑2 et 3‑3 présentent la comparaison dans le cas des
services intérieurs. Toutefois, nous avons vu également que les frais totaux
pour accueillir les types d’aéronefs choisis sont plus élevés aux grands
aéroports qu’aux aéroports plus petits. L’explication se trouve à la figure 3‑6,
qui présente les « autres frais »[61].
La méthode retenue par les petits aéroports consiste à grouper les frais des
services. Le groupement est une méthode efficace de réalisation de revenus
lorsqu’il y a de vastes écarts de sensibilité de la demande entre les services.
Imposer les frais séparément aurait pour effet de réduire les revenus totaux
obtenus.
La
répartition entre redevances d’atterrissage, droits d’aérogare et autres frais,
pour les vols intérieurs et internationaux, est présentée aux figures 3‑1
à 3‑5. On peut observer une variabilité selon le type d’aéronef, mais ce
qui ressort davantage, c’est l’accent mis par les différents aéroports sur les
vols plutôt que les passagers, le recours aux redevances d’atterrissage plutôt
qu’aux droits d’aérogare pour l’essentiel des revenus côté piste. On
s’attendrait à ce que les petits aéroports, accueillant relativement moins de
passagers, mettraient l’accent sur les frais liés aux aéronefs, car ces frais
sont indépendants du nombre de passagers. Cette stratégie, toutefois, accroît
le risque pour l’aéroport, car si une ligne aérienne cesse de servir l’aéroport
ou que les transporteurs réduisent le nombre de vols (tout en accroissant le
coefficient de remplissage sur les vols restants), l’aéroport pourrait voir ses
revenus fondre considérablement. Le deuxième aspect de la question est la
proportion des revenus côté piste par rapport au total des revenus. Si le
nombre de passagers est élevé, les aéroports peuvent avoir avantage à baisser
les tarifs du côté piste afin d’accroître leurs revenus non aéronautiques grâce
aux concessions, à la location, etc. Il semble que les grands aéroports ayant
mis en valeur leurs sources de revenus non aéronautiques, ou ayant la capacité
de le faire, reconnaissent la complémentarité entre les revenus provenant des
mouvements d’aéronefs et ceux tirés des concessions. La figure 3‑8
présente clairement la distinction entre les deux types d’aéroports. Les
différences sont très importantes sur un autre plan, soit celui de l’absorption
du risque et de la capture de rentes. Si les revenus dépendent de l’activité
des aéronefs, la ligne aérienne absorbe le risque et reçoit une proportion plus
élevée de toute rente économique liée au pouvoir de marché, mais si les revenus
sont liés à l’activité en termes de passagers, le risque échoit à l’aéroport et
la rente sera partagée entre les transporteurs et l’aéroport. Plus les frais
sont élevés, plus grande est la part qui revient à l’aéroport.
Un grand
nombre d’aéroports au Canada ont instauré des frais d’améliorations
aéroportuaires (FAA) ou des frais de prestations supplémentaires (FPS). Ces
frais découlent largement de la façon dont le gouvernement a procédé à la
cession des aéroports aux AAL et en vertu du PNA. Les aéroports sont des
organisations sans but lucratif, ils doivent verser des paiements de loyers au
gouvernement fédéral à des conditions négociées au moment de la cession et ils
ne peuvent émettre des actions. Dans la plupart des cas, il n’est pas possible
de financer par des emprunts les investissements requis pour accroître la
capacité. Ainsi, pour effectuer les investissements nécessaires, rénover les
installations aéroportuaires et agrandir les installations pour accroître la
capacité, les aéroports doivent se financer auprès de leurs utilisateurs, avant
ou pendant l’utilisation de la capacité nouvelle. Selon la Convention de
l’OACI, les lignes aériennes ne fourniront pas ce financement, d’où les FAA et
les FPS perçus par les aéroports auprès des passagers[62].
Les FAA
sont une taxe fixe, prélevée en supplément du prix du billet. Si la taxe est
perçue par les lignes aériennes au moment de la vente du billet, l’aéroport
détermine comment les fonds seront investis, mais si les lignes aériennes
perçoivent la FAA au nom de l’aéroport, elles ont leur mot à dire dans
l’attribution des fonds aux projets d’immobilisations[63].
Lorsqu’un aéroport impose des FAA, cela se répercute dans une certaine mesure
sur le tarif que peut demander la ligne aérienne. Il s’agit d’une taxe et la
répartition de ses effets entre les passagers et les transporteurs dépendra des
valeurs relatives des élasticités de l’offre et de la demande. Si la demande
est très élastique, dans le cas par exemple de billets à prix réduit, la taxe
aura plus d’incidence sur le transporteur, tandis que pour des billets de
transport à longue distance et à plein tarif, l’incidence s’exercera plus
lourdement sur le passager. Par conséquent, la capacité d’un aéroport d’imposer
des FAA et le niveau de ces derniers seront liés à la composition du trafic à
l’aéroport.
Dans le
cas des aéroports-pivots, d’autres facteurs doivent être pris en compte. Par
exemple, l’aéroport Pearson a récemment établi des FAA de 10 $ par passager
en partance et de 7,50 $ par passager en correspondance. La plupart des
aéroports omettent les frais de correspondance, mais pour les aéroports-pivots,
cela les priverait d’importants revenus. Mais il y a deux faces à la médaille,
car les frais de correspondance peuvent inciter les transporteurs à offrir de
nouveaux itinéraires. Par exemple, deux personnes voyageant de London à Ottawa
en passant par Pearson paieront maintenant 30 $ additionnels pour
l’aller-retour. Un transporteur pourrait alors être tenté d’offrir un service
évitant la correspondance de Toronto. Les frais de correspondance influent
aussi sur la latitude dont dispose London, ou de tout autre aéroport
périphérique, pour prélever des FAA, car il se pose un problème de
« double majoration »[64].
L’aéroport-pivot accapare une partie des revenus qui seraient allés (ou
auraient pu aller) à l’aéroport périphérique, car il limite la latitude dont
dispose un aéroport comme London pour hausser lui-même ses FAA. Si
l’aéroport-pivot hausse ses frais, il capte une plus grande part de la rente
disponible au détriment de l’aéroport périphérique[65].
De toute évidence, cela nuit à la capacité des aéroports régionaux et locaux de
se financer au moyen des FAA. Ces aéroports fournissent le trafic d’apport et
rendent plus efficace l’aéroport-pivot, et c’est l’aéroport-pivot qui capte la
rente. Si cette rente n’est pas partagée, l’aéroport périphérique pourrait
avoir trop peu de trafic ou investir insuffisamment dans la capacité. L’accès à
des marchés de capitaux substituts peut améliorer l’utilité sociale.
La liste
des frais est actuellement la suivante[66] :
Il est
clair d’après les tableaux et la répartition des frais qu’il existe une grande
différence en termes de capacité financière entre les huit premiers aéroports
au Canada, qui acheminent 86 % du trafic, et les autres aéroports. Les 16
aéroports du RNA qui viennent après les huit premiers, en ordre d’importance,
ne représentent que 6 % du trafic.
La figure 3‑7 présente le total des frais côté piste pour l’Airbus 320, la série Boeing 737-600 et le Regional Jet. Ce sont les appareils prédominants utilisés dans les marchés intérieurs (desservis par des avions à réaction). Air Canada utilise le A320 tandis que Westjet, Canjet et d’autres transporteurs à faible coût favorisent le B737[67]. Le A320 est un peu plus gros que le 737, de sorte qu’il apparaît normal que le total des frais soit, dans son cas, un peu plus élevé pour tenir compte de cette différence. Il apparaît normal aussi que des frais plus élevés, tous autres facteurs étant égaux, incitent les transporteurs à délaisser les avions à réaction au profit de plus gros aéronefs et à réduire la fréquence, ou encore à passer à des avions à turbopropulseurs (ou peut-être au RJ-50) dans les petits marchés. La figure montre également une certaine uniformité entre les aéroports, compte tenu de la plus grande taille du A320 par rapport au B737, mais on note aussi des anomalies importantes. D’abord, Charlottetown a des frais qui sont comparables à ceux de Toronto, mais vu les différences énormes entre ces marchés, ces frais n’apparaissent pas comme soutenables à Charlottetown. Le passage d’appareils à réaction à des aéronefs à turbopropulseurs n’est pas sans surprendre dans ce marché. En 1998, par exemple, 80 % des services aériens dans ce marché étaient d’envergure régionale ou locale. La figure illustre également de façon claire les écarts entre les aéroports en ce qui touche le total des frais pour les trois aéronefs. La variabilité est moindre pour le RJ que pour les deux autres appareils. De Charlottetown à Ottawa dans la liste, les frais sont le double de ceux du reste des aéroports inclus dans l’analyse. Les écarts des moyennes entre les deux groupes d’aéroports sont également indiqués à la figure 3‑7. Comme pour les FAA, les aéroports régionaux ou locaux ont des frais moyens plus faibles pour chaque type d’aé
