Le
présent rapport de recherche a été préparé à la demande du Comité d’examen
de la Loi sur les transports au
Canada. Il renferme les constatations et les opinions du(des)
auteur(s), mais ne reflète pas nécessairement les opinions du Comité
d’examen ou de ses membres.
Projet de recherche réalisé pour le Comité
d’examen de la Loi sur les transports
au Canada
L’énoncé de la
Politique
nationale des transports : évaluation
et suggestions de changement
Trevor Heaver Mars
2001
Rapport préparé par
L’énoncé de la Politique nationale des
transports :
évaluation et suggestions de changement
pour le Comité
d’examen de la Loi sur les transports au
Canada
21 mars 2001
Ce document contient six parties. La
deuxième partie établit le bien-fondé d’un énoncé de politique et précise les éléments
essentiels que réclame un tel énoncé. La politique doit préciser les objectifs
généraux du secteur des transports et décrire les principes que doit suivre le
gouvernement pour atteindre ces objectifs.
La partie 3 précise dans un contexte historique
les principales forces qui ont façonné la Politique nationale des transports
(PNT), et qui sont :
·
l’acceptation accrue du rôle de la concurrence
comme source d’économies;
·
l’acceptation du besoin de politiques
gouvernementales neutres pour les transporteurs sur les marchés concurrentiels;
·
le malaise résiduel suscité par la
« politique nationale », par exemple au chapitre du développement
régional;
·
l’intérêt des expéditeurs à vouloir se protéger
contre les abus possibles de l’emprise sur le marché des fournisseurs de
services de transport (ce qui cible en particulier les compagnies de chemin de
fer mais qui s’applique en général).
La partie 4 examine successivement la PNT dans les lois de 1967,
1987 et 1996. Elle analyse sur le plan général la Loi de 1967, qui établit la
structure logique de la première PNT. Cette structure revêt une importance
fondamentale. C’est en effet le cadre qui permet d’analyser l’à‑propos
des multiples modifications ultérieures. La PNT de 1967 comporte
cinq éléments, qui sont :
·
les objectifs du secteur des transports;
·
la raison d’être de ces objectifs;
·
les moyens de les atteindre;
·
les conditions nécessaires pour que les moyens
portent fruit;
·
les facteurs limitatifs.
Le tableau 2 précise les éléments de la PNT qui ont été modifiés et
ceux qui sont restés inchangés. Le tableau propose quelques brèves remarques
sur les changements opérés. Une analyse plus longue traitant de la
réglementation lui fait suite. Le passage à la concurrence intramodale est
clairement effectué et il est logique. La plupart des autres changements ne
font qu’ajouter à la confusion ou ils sont à la mauvaise place ou n’ont tout
bonnement pas de raison d’être. Il semble que certains changements aient été
opérés en partant de l’hypothèse qu’on guérit le mal par le mal!
Le tableau 3
utilise le même cadre que les tableaux précédents, mais il ne traite que des
éléments qui ont été modifiés.
La conclusion tirée
de la partie 4 est que la PNT a besoin d’une révision radicale
s’articulant autour du cadre de la version de 1967. Elle suggère ce qui suit
pour chacun des éléments :
·
simplifier l’énoncé des objectifs d’un
« système économique et adéquat »;
·
simplifier les raisons. Est-il possible de
revenir au libellé de la Loi de 1967? Si une allusion aux personnes ayant une
déficience est toujours nécessaire, il ne faut en avoir qu’une. Et je pense que
cette allusion figurerait bien mieux ailleurs;
·
l’énoncé simple existant des moyens convient à
merveille;
·
il reste beaucoup à faire dans les
circonstances. Il faut traiter à nouveau dans une seule sous-partie de tous les
attributs non économiques des transports que l’on peut exiger de l’industrie,
par exemple en ce qui concerne les normes de sécurité et d’environnement. Il
faut remanier les conditions réglementaires des alinéas b), c)
et g). J’avance une suggestion
ci-après sans m’interroger sur l’à‑propos
qu’il y a à insérer les clauses telles qu’elles figurent dans l’alinéa g).
a)
La réglementation
économique des transporteurs et des moyens de transport n’intervient que
lorsque la concurrence est insuffisante. (Ce qui présume le maintien de la
politique en vigueur qui ne limite pas spécifiquement les pratiques prédatoires
dans la législation sur les transports.)
b)
La
réglementation économique et autre ne doit pas être de nature à restreindre la
capacité d’un transporteur ou d’un moyen de transport quelconque à faire
librement concurrence à un autre transporteur ou moyen de transport.
c)
Chaque
transporteur et moyen de transport achemine, autant que possible, le trafic...
§
Les alinéas d) et h) et l’allusion à
des politiques harmonisées dans l’actuelle PNT doivent être abrogés.
§
Il est inutile de modifier le texte des
alinéas e) et f) actuels, les seules parties de la PNT
qui sont indemnes depuis qu’elles ont été énoncées par la Commission
MacPherson!
Dans la
dernière partie de ce document, j’insinue qu’une politique nationale des
transports rajeunie contribuera de manière plus efficace à la conduite et à la
surveillance des transports au Canada. Celle-ci doit être comparée à certains
textes législatifs, comme la Loi
dérogatoire sur les conférences maritimes. Les principes de la PNT doivent
également avoir une certaine pertinence dans les affaires de réglementation. La
protection et le respect de ces principes font partie intégrante de l’intérêt
public. Alors que les parties proprement dites cherchent normalement à protéger
leurs propres intérêts, le Comité doit se demander si les mémoires d’amicus curiae ont leur place dans les
procédures de l’Office des transports du Canada.
Enfin, compte tenu de la longueur de ce
document, j’espère que le lecteur saura apprécier la raison d’être de la
conclusion!
Le présent document est une réponse à une
demande du Comité d’examen de la Loi sur
les transports au Canada d’analyser l’article 5 de la Loi sur les transports au Canada et la
Politique nationale des transports (PNT), et de fournir des conseils sur son
éventuelle modification ou son remplacement. Dans ce document, nous analyserons
l’évolution historique de l’article, ses objectifs et sa pertinence continue,
en plus de proposer des conseils sur son éventuelle amélioration.
Il va sans dire que j’exprime dans ce document
des points de vue tout à fait personnels. Ceux-ci sont ancrés dans l’expérience
que j’ai de la recherche et de l’enseignement dans le domaine des transports et
de la logistique depuis plus de 40 ans et des diverses expériences que
j’ai acquises en tant qu’expert-conseil auprès d’expéditeurs et de compagnies
de chemin de fer sur les questions de politique et de tarification.
J’ai structuré mes remarques en
cinq parties. La partie suivante de ce rapport traite de l’objectif de
l’énoncé de politique. Cela revêt de l’importance à la fois pour la forme et le
fond de la politique. Cela ouvre la voie à l’examen dans la partie 3 des
principales forces qui ont façonné la déclaration de politique dans le temps et
qui sont toujours valables aujourd’hui. Il m’a semblé ensuite opportun
d’analyser dans la partie 4 la façon dont l’évolution de la conjoncture
économique et politique a influé sur l’évolution de la PNT. Le fond des
déclarations des lois de 1967, 1987 et 1996 est analysé et comparé. La
cinquième partie propose des conseils sur les façons de l’améliorer. Enfin, le
rapport se termine sur quelques commentaires au sujet du lien qu’il y a entre
la politique et d’autres textes législatifs sur les transports.
2. L’objectif d’un
énoncé de Politique nationale des transports
Aucune politique nationale n’est gravée dans la
pierre. Le Canada a-t-il vraiment besoin d’un énoncé de Politique nationale des
transports?
Un énoncé sectoriel de Politique nationale est nécessaire
lorsqu’un secteur est suffisamment différent des autres secteurs de l’économie
pour qu’un énoncé de politique générale ne convienne pas. (Cette observation
part de l’hypothèse qu’il existe un énoncé général et intelligible. Si tel
n’est pas le cas, le secteur des transports se voit alors offrir la possibilité
de montrer l’exemple!) Peut-on donc affirmer que le secteur des transports est
suffisamment différent des autres branches d’activités? À cette question, je
répondrai « oui », ce qui vaut sans doute mieux, sinon beaucoup
d’entre nous se retrouveraient au chômage!
Cette conclusion est étayée par le fort niveau
de participation de l’État à ce secteur de l’économie. Pour commencer, le
gouvernement fédéral participe directement et fortement aux investissements
dans le secteur des transports, par exemple dans les ports et les aéroports
éloignés, les terres sur lesquelles sont situés les principaux ports et
aéroports et dans la navigation maritime, et indirectement par exemple dans la
Voie maritime du Saint-Laurent. Ces investissements dépassent le rôle assumé
par le gouvernement dans d’autres secteurs d’activités. Deuxièmement, la
conjoncture des marchés de transport diffère de celle d’autres marchés en
raison des plus grands foyers réels ou potentiels de pouvoir monopolistique,
surtout dans les compagnies de chemin de fer, par rapport à d’autres secteurs.
Troisièmement, les régimes internationaux qui régissent les transports obligent
les pouvoirs publics à assumer un niveau de participation différent et plus
important que dans l’industrie en général. C’est pour toutes ces raisons que la
présence du gouvernement est importante et différente. Le gouvernement et ceux
qui sont touchés par ses décisions doivent connaître les objectifs et les
méthodes du gouvernement.
L’objectif d’un énoncé de politique sur les
transports est d’énoncer les objectifs généraux du secteur des transports et
les principes que le gouvernement doit suivre pour les atteindre. Les principes
sont les lignes directrices générales qui régissent les programmes
gouvernementaux touchant le secteur des transports. L’énoncé de politique doit
transcender les sujets individuels pour traiter des principes qui auront de
l’importance pendant longtemps.
Un énoncé de politique doit être général, mais
néanmoins donner un sens de l’orientation sans équivoque. Il doit être perçu
comme pouvant s’appliquer à tout l’éventail des situations particulières
auxquelles il est susceptible de s’appliquer. Et, pourtant, il doit être court.
Il n’est donc pas étonnant que l’élaboration d’un énoncé de politique soit
difficile et que l’on ait tendance à s’attarder pendant longtemps sur chaque
sujet. Malheureusement, comme les avocats le savent très bien (ou en tout cas
devraient le savoir), un plus grand nombre de mots risque de créer encore plus
de confusion dans les esprits. Un examen de l’évolution de la PNT révélera que
c’est effectivement le cas.
3. Principales forces
inhérentes à la Politique nationale des transports
Inévitablement, une politique est le fruit des
perceptions qui existent à une époque. Mais, heureusement, grâce aux enquêtes
et à la procédure d’élaboration des textes législatifs, les législateurs
acquièrent collectivement la sagesse qu’il faut pour séparer les positions
éphémères de celles qui ont une valeur plus durable. Malheureusement, cet
examen de l’évolution de l’actuelle PNT nous incite à croire que nos
législateurs sont loin d’avoir acquis ce genre de sagesse. Il faut une logique
plus évidente dans la PNT pour atténuer le risque de perdre de vue les arbres
au milieu de la forêt.
L’examen
des grands jalons du débat politique révèle quatre grandes forces
motrices :
·
l’acceptation accrue du rôle de la concurrence
comme source d’économies;
·
l’acceptation du besoin de politiques publiques
neutres pour les transporteurs sur les marchés concurrentiels;
·
le malaise résiduel suscité par une
« politique nationale », par exemple au chapitre du développement
régional;
·
l’intérêt des expéditeurs à vouloir se protéger
contre les abus éventuels de l’emprise sur le marché des pourvoyeurs de
services de transport (ce qui cible les compagnies de chemin de fer, mais ce
qui s’applique également en général).
3.1 La Commission
MacPherson, la concurrence et la Loi
nationale de 1966-1967 sur les transports
Une plus grande dépendance à l’égard de la concurrence et un rôle
atténué des « politiques de la nation ». Les
fondations de la politique actuelle sur les transports ont été coulées il y a
40 ans par la Commission MacPherson, sous l’influence perspicace et
convaincante de Fred Anderson. Contrairement aux commissions précédentes,
celle-ci a jugé que le problème des taux ferroviaires qu’on avait jeté devant
sa porte faisait partie intégrante de la situation générale des transports, qui
devenait de plus en plus manifeste. Elle a compris que la croissance de la
concurrence résultant de la naissance de nouveaux services de transport par
eau, par route et par avion n’était pas encore reconnue dans les politiques
gouvernementales. Cela a abouti à des politiques gouvernementales des
transports parfaitement inefficaces. La Commission a donc préconisé des
solutions conformes à une plus grande dépendance à l’égard de la concurrence
comme politique nationale des transports. Le résultat escompté était une
amélioration de l’efficacité du réseau de transport et une rentabilité
attendue, mais nullement garantie, des services de chemin de fer.
La recommandation
d’une plus grande dépendance à l’égard de la concurrence s’accompagnait
d’implications au sujet d’autres politiques gouvernementales. On ne pouvait pas
s’attendre à ce que les entreprises de transport fournissent des services non
rémunérés dans l’intérêt public sans être dédommagées d’une façon quelconque,
tandis que tous les programmes gouvernementaux touchant les transports devaient
être neutres pour les transporteurs. La rationalisation de l’éventail des
politiques gouvernementales a fait l’objet d’un débat moins animé à l’époque
que les mécanismes de mise en place d’une dépendance accrue à l’égard de la
concurrence.
La perception de la
concurrence comme étant intermodale s’explique par deux facteurs. Le premier
est le point de vue de la Commission (et celui d’autres parties, notamment des
expéditeurs) selon laquelle les compagnies de chemin de fer n’étaient pas prêtes
à une concurrence intramodale. Le deuxième est que le gouvernement ignorait le
point de vue de la Commission selon lequel les moyens de transport disposant de
mesures d’entrée et de sortie faciles, en particulier les entreprises de
camionnage, pouvaient s’ouvrir à l’éventail complet de la concurrence
intercompagnies. C’était un appel bien en avance sur son temps en Amérique du
Nord. Ainsi, le fait d’ouvrir les marchés des transports aux forces de la
concurrence intermodale était la principale innovation de l’époque, qui a
abouti à la déréglementation des chemins de fer.
Comme exemple de
l’appui général suscité par la dépendance accrue à l’égard de la concurrence,
il faut mentionner la position de l’Association minière du Canada[1].
Celle-ci n’a pas « contesté » en principe la notion de base selon
laquelle « la concurrence entre tous les divers moyens de transport est le
meilleur organe de réglementation ou le meilleur critère permettant d’avoir un
réseau de transport économique et efficace au prix de revient le plus bas
possible » (Comité permanent des transports et des communications,
10 novembre 1966, A‑30, p. 2521). Très peu ont en fait contesté
cette notion. Un autre exemple est celui du Syndicat national des cultivateurs,
qui a affirmé que « les transports interprovinciaux devaient rester un
instrument de développement et de maintien d’une nation économique et politique
viable » (Comité permanent des transports et des communications,
27 octobre 1966, A‑17, p. 2127). J’illustrerai ultérieurement
dans ce rapport les diverses façons dont le gouvernement a souscrit à la notion
de dépendance à l’égard de la concurrence en 1966 et au-delà, même si
l’ancienne notion consistant à utiliser les transports pour parvenir à une
politique nationale n’a jamais cessé de réapparaître. Bien sûr, un réseau de
transport efficace est vital pour atteindre les objectifs économiques et la
richesse ainsi créée, tandis qu’un réseau de transport plus efficace permet
d’atteindre plus efficacement des objectifs non économiques.
Limites réglementaires à l’emprise sur le marché. L’adhésion générale au principe de la Loi n’a pas empêché un fastidieux
débat. L’une des questions les plus litigieuses avait trait au niveau et à la
forme de protection qu’il fallait offrir aux expéditeurs empruntant les chemins
de fer[2].
Les expéditeurs étaient habitués à bénéficier d’une protection contre toute
discrimination déloyale sur le plan des tarifs en vertu de la Loi sur les chemins de fer. Le fait que
les principales causes préalables aient gravité autour des augmentations
générales de tarifs et non pas d’une discrimination déloyale des tarifs n’a en
rien diminué l’insistance mise par les expéditeurs à vouloir coûte que coûte
une protection spécifique en matière de tarifs[3].
Ceux-ci ont soutenu qu’ils avaient besoin de protection au-delà de celle que
leur offraient les tarifs maximums et minimums, comme le recommandait la
Commission MacPherson, complétée par la soi-disant clause d’intérêt public que
contenait le projet de loi C‑231.
Un champ de bataille
s’est donc formé entre le gouvernement (et les compagnies de chemin de fer) et
les expéditeurs. M. Pickersgill, en sa qualité de ministre des Transports,
espérait que des modifications modérées à la clause d’intérêt public offriraient
une protection aux expéditeurs « [...] selon une formule qui
empêcherait l’interjection d’appels interminables, vexatoires et contrariants
devant la Commission [...] » (Comité permanent des transports et des
communications, 17 novembre 1966, p. 2594‑95). Le gouvernement
hésitait à apporter des modifications à la clause d’intérêt public. Il voulait
un mécanisme pour s’assurer que les causes qui lui étaient présentées étaient
vraiment « importantes ». Les expéditeurs, pour leur part, voulaient
s’assurer qu’ils étaient individuellement protégés contre les éventuels abus de
pouvoir de la part des compagnies de chemin de fer. Ils sont convenus avec
M. Fawley, C.R., conseiller auprès du gouvernement de l’Alberta,
qu’« il est vraiment fort peu pratique d’insérer l’expression “intérêt
public” dans le projet de loi sans la définir » (Comité permanent des
transports et des communications, 22 novembre 1966, p. 2767). Pour
remédier à ce problème, les expéditeurs voulaient que les conditions prescrites
au sujet des tarifs et des services qui figuraient dans la Loi sur les chemins de fer soient insérées dans la nouvelle
législation. Ils ont gagné en ce sens que ces conditions ont été ajoutées à la
PNT et à la clause d’intérêt public.
3.2 Le débat du milieu
des années 70 sur la politique nationale
On aurait pu penser
que l’adoption de la Loi sur les
transports nationaux et le débat qui l’a accompagnée mettraient fin à la
notion que « les transports doivent être un instrument de politique
nationale, conçu pour atteindre de vastes objectifs sociaux et
économiques » (discours du Trône, 30 septembre 1974). Or, cette
attente ne tenait pas compte de l’aptitude des forces politiques à conférer un
nouvel attrait à des notions mal conçues.
Le facteur clé a été
la coalition forgée par les quatre provinces de l’Ouest pour faire valoir leurs
griefs contre un gouvernement libéral qui comptait très peu de représentants
dans l’Ouest. Tout permettait de prévoir qu’à la Conférence de 1973 sur les
perspectives économiques de l’Ouest, l’un des griefs des provinces de l’Ouest
aurait un rapport avec les tarifs de transport (ferroviaires)[4].
(La propagande politique doit bénéficier de l’appui populaire, ce qui prouve
que les vieux mythes peuvent être plus utiles que les nouvelles réalités, moins
bien comprises du public!) Le ministre des Transports d’alors,
M. Marchand, a réussi à se laisser convaincre, d’après les divers cas de
taux de transport qui lui ont été cités, que « le secteur des transports
était dans une vraie pagaille ». Cela a immédiatement abouti au lancement
d’une étude par un groupe de travail. Un rapport en trois tomes a été
publié par Transports Canada, notamment un rapport sommaire en 1975 intitulé
« Politique des transports, un cadre d’ensemble pour les transports au
Canada ». Pour répondre « au désir du gouvernement d’utiliser les
transports comme instrument de politique publique » (Rapport sommaire,
1975, p. 28), il fallait respecter les prescriptions et les objectifs de
la fonction publique et du secteur privé en adoptant dix principes,
radicalement différents de ceux qui figuraient dans la PNT existante.
Cette initiative de
réinsertion de la politique nationale comme objectif de la politique sur les
transports a subitement pris fin. L’absence (et je crois même savoir l’absence complète) de soutien de la part des
expéditeurs pour le projet de législation et le décès accidentel regrettable de
M. Jim Davey, sous-ministre adjoint principal – Projets spéciaux,
expliquent le retrait rapide mais discret de cette infortunée initiative.
Toutefois, le phénomène souligne les réalités des pressions politiques reposant
sur des questions régionales et sur la vulnérabilité des politicologues
fédéraux à ces pressions. Elles n’ont pas entraîné de revirement majeur dans la
politique des transports au milieu des années 1970, même si elles ont abouti à
des modifications de la PNT dans les années 1980.
3.3 Aller sans entraves
Un plus fort
contraste dans l’orientation politique entre celle de 1975 et de 1985 est
difficile à imaginer. Le Sixième Rapport du Comité permanent des transports,
intitulé Aller sans entraves :
quelle voie prendre, décrit le document de Transports Canada en ces
termes : « rapport philosophique qui énonce en termes généraux les
intentions du gouvernement [...] ». Ces intentions visaient
« une moindre réglementation se traduisant par une moindre ingérence des
pouvoirs publics » et « une plus grande dépendance à l’égard de la
concurrence et des lois du marché ».
Ce revirement de
stratégie est en fait le fruit de plusieurs changements en profondeur survenus
dans les attitudes du gouvernement et du public. La fin des années 70 a été le
théâtre d’une profonde désillusion à l’égard d’un gouvernement hypertrophié. En
particulier, l’atténuation de la réglementation économique avait le « vent
en poupe ». Toutefois, une réduction significative de nombreux autres
éléments de la présence du gouvernement dans les transports a été remise à un
autre moment au Canada.
La déréglementation
des transports aux États-Unis a eu de profondes répercussions au Canada. Les
services américains sont ainsi devenus des concurrents plus agressifs des
entreprises canadiennes. (Cela a abouti en grande partie à la déréglementation de facto de l’industrie du
transport aérien en 1984.) Ainsi, la preuve a été fournie aux expéditeurs
canadiens, par des exemples concrets et par la possibilité qui leur était ainsi
offerte de négocier avec les chemins de fer américains, qu’ils jouissaient d’un
pouvoir de négociation considérable avec les chemins de fer. Cela explique
qu’ils aient abandonné leur préférence pour la négociation collective au profit
de la négociation individuelle. Ils ont également réclamé des tarifs
confidentiels. Cette réforme en profondeur de la conjoncture politique visait à
promouvoir la concurrence intramodale et à utiliser les ramifications de la
concurrence par réglementation pour atténuer le niveau d’emprise sur le marché
exercé localement par les transporteurs, avant tout par les compagnies de
chemin de fer. (La même politique prévalait dans l’industrie téléphonique.)
L’élargissement des
limites d’interconnexion et l’adoption de prix de ligne concurrentiels
expliquent que les compagnies de chemin de fer aient décidé de caractériser les
propositions au mieux comme une réforme de la réglementation et non comme une
déréglementation. Celles-ci craignaient en effet un resserrement de la
réglementation. Il s’agissait en effet d’un type de pression différent qui
s’exerçait sur le processus politique. Si elles n’étaient pas en mesure de
mettre un terme à l’application des mesures envisagées, elles pouvaient du
moins chercher à les limiter. (Elles ont également réclamé une plus grande
liberté de gestion pour neutraliser les dispositions concurrentielles qui leur
étaient imposées, mais toute mesure sur ce front a été ajournée jusqu’à ce que
l’inévitabilité de la crise ne force le gouvernement à agir.)
Cependant, en dépit
ou peut-être à cause d’une poussée fervente vers une plus grande dépendance à
l’égard de la concurrence du marché, on a vu resurgir les préoccupations
traditionnelles au sujet du développement économique régional, auxquelles on a
donné suite. Ces préoccupations étaient particulièrement vives dans le Canada
atlantique, où la politique de la conjoncture économique et de la situation
électorale semblait propice à des concessions au chapitre de la législation.
Aucune concession de ce type n’avait été obtenue en 1975! Les révisions
malheureuses à la PNT de 1987 incitent à croire que des concessions ont été
faites pour gagner à sa cause des intérêts politiques ayant des positions
marginales.
3.4 Le rêve de
MacPherson se concrétise ou presque : le milieu des années 90
La conjoncture du
milieu des années 60, 70 et 80 n’avait pas été suffisamment sérieuse pour obliger
le gouvernement à adopter des pratiques cadrant avec les principes qu’il avait
énoncés dans la PNT de 1967. Celui-ci s’était occupé du côté réglementaire qui
touchait la conduite des autres, sans veiller systématiquement aux éléments
opérationnels et promotionnels de ses propres fonctions. J’ai généreusement
décrit l’application par le gouvernement des principes stratégiques dépassant
la réglementation par le terme « larvés ». Cela étant, on peut dire
que le revirement de politique au milieu des années 90 a été
« remarquable »[5].
La situation
financière du gouvernement au milieu des années 90 a abouti à des initiatives
systématiques en vertu des « nouvelles orientations des transports »
du ministre Young (phrase employée pour la première fois pour caractériser les
changements adoptés en 1984). Avant cela, la gestion de crise avait entraîné
une certaine rationalisation des programmes gouvernementaux, comme le versement
de subventions pour le transport du grain à des taux réglementaires en 1984,
sans qu’aucun effort systématique soit engagé pour élaborer des programmes
neutres pour les transporteurs au sujet des subventions publiques et du fardeau
infligé au secteur des transport par les politiques. Il a fallu les pressions
d’une crise financière gouvernementale pour créer une conjoncture propice à un
revirement des programmes gouvernementaux en faveur de la politique préconisée
par la Commission MacPherson. La commercialisation d’un plus grand nombre
d’installations et de services, comme les ports et les aéroports, et la mise en
oeuvre effective de programmes de recouvrement (au moins partiel) des coûts
pour les services de navigation aérienne et de navigation maritime ont été des
mesures importantes pour neutraliser la participation du gouvernement sur les
marchés des transports. La Loi sur les
transports au Canada a abouti à certaines modifications modérées dans la
PNT. Celles-ci sont analysées dans le traitement séquentiel de la loi en
question.
4. Énoncés
de la Politique nationale des transports du Canada
Les trois énoncés de
la politique sur les transports sont analysés à la suite l’une de l’autre. Dans
le cas de la législation de 1967, les caractéristiques de la politique dans le
projet de loi qui a précédé la Loi sont également présentées pour faire valoir
la structure logique de la déclaration et expliquer une partie du libellé de la
politique.
4.1 La Loi nationale de 1966-1967 sur les
transports
La Loi nationale de 1966-1967 sur les
transports n’a pas suivi systématiquement les recommandations de la
Commission MacPherson. Par exemple, elle n’a rien fait pour déréglementer
l’industrie du camionnage. Par ailleurs, elle n’a pas suivi la structure simple
préconisée par la Commission d’une réglementation de taux minimums et maximums
pour les compagnies de chemin de fer. Pas plus qu’elle n’a adopté les principes
d’une politique de non-réglementation que la Commission avait jugés nécessaires
pour s’en remettre à la concurrence et que le gouvernement avait énoncés dans
la PNT. Elle a toutefois énoncé une déclaration qui aurait dû servir de
fondement à l’élaboration de la politique. La PNT de 1967 était comme un jeune,
élancé, parfaitement concentré et prêt à concourir, même si elle n’était pas
parfaitement au courant des réalités du monde.
La structure de l’énoncé de la Politique nationale des transports (PNT,
1967) dans la Loi nationale de 1966-1967
sur les transports est illustrée au tableau 1. Ce tableau diffère de
certaines autres caractérisations[6].
J’ai séparé les objectifs des transports, dont aucuns soutiendront qu’ils
comportent des redondances, des raisons qui font que ces objectifs sont
« essentiels ». (Pourquoi les objectifs du réseau sont-ils
essentiels?) Ces raisons sont de « protéger » les intérêts des
usagers et de « préserver le bien-être économique et la croissance du
Canada ». Les moyens les plus susceptibles d’atteindre les objectifs sont
énoncés en termes simples comme « tous les moyens de transports [...]
capables de soutenir la concurrence » dans les conditions prescrites. Ce
sont là trois conditions essentielles. Chaque condition a un rapport avec
les mesures du gouvernement ou les organismes publics. Si ces mesures ne sont
pas justifiées, la concurrence n’aboutira pas à un réseau de transport
disponible au plus bas prix escompté de tous. La première traite des rouages de
la réglementation. Elle contient deux éléments. Le premier est de
réglementer les transports pour qu’il n’y ait pas de limites à la concurrence
intermodale. Le deuxième élément est d’imposer des limites à l’éventuelle emprise
excessive sur le marché des entreprises lorsqu’elles recourent à la
tarification et aux services différentiels. Les deux autres conditions sont
nécessaires si l’on veut éviter les subventions ou les impositions publiques,
qui faussent la concurrence.
Tableau 1
La structure de la Politique nationale des
transports, 1966
Objectifs des
transports :
·
un système économique, efficace et adéquat de
transport;
·
utilisant au mieux tous les moyens de transport
disponibles;
·
au prix de revient global le plus bas.
Raisons des objectifs :
·
protection des intérêts des usagers;
·
maintien de la prospérité et du développement
économiques du Canada.
Moyens
d’atteindre les objectifs :
·
tous les moyens de transport doivent être
capables de soutenir la concurrence dans les conditions prescrites.
Conditions
nécessaires à l’atteinte des objectifs :
·
tous les moyens de transport doivent être
capables de soutenir la concurrence dans les limites d’une réglementation de la
concurrence intermodale;
·
chaque moyen de transport supporte, autant que
possible, une juste part du prix de revient des ressources, des facilités et
des services qui lui sont fournis grâce aux deniers publics;
·
chaque moyen de transport est indemnisé autant
que possible au titre des services publics qui lui sont commandés;
·
l’autorisation de prix et de services
différentiels, mais dans les limites des normes établies d’une absence de
« désavantage déloyal » ou d’« obstacle excessif ». (Ce qui
signifie qu’il faut s’attendre à certains désavantages et obstacles!)
Facteurs
limitatifs :
·
une politique nationale;
·
les prescriptions juridiques et
constitutionnelles, notamment la juridiction du Parlement.
L’évolution de certains
éléments de l’énoncé de politique, depuis le projet de loi C‑231 jusqu’à
la Loi, mérite d’être analysée.
Objectifs de la politique sur les transports : le projet de loi C‑231 déclare ceci : « un réseau de
transport économique et efficace utilisant au mieux tous les moyens de
transport au prix de revient global le plus bas est essentiel [...] »
Au cours de l’examen du projet de loi, d’aucuns ont déclaré craindre que seuls
les installations et services commercialement justifiables étaient visés par cette
terminologie. La province du Manitoba a soutenu par exemple que le projet de
loi n’accordait aucune place aux services ou aux installations socialement
souhaitables, comme certains embranchements déficitaires. C’est pourquoi on a
ajouté le mot « adéquat ». Cet ajout visait les services que l’on
peut uniquement justifier en reconnaissant les valeurs qui dépassent les
simples mesures économiques. (Ce qui n’empêche pas une analyse économique de
mesurer les coûts de réalisation d’un objectif non économique de cette façon ou
d’une autre.)
Je ne connais aucune
définition qui ait été donnée au Canada des termes « économique et
efficace ». Toutefois, toute l’expression « économique, efficace et
adéquat » se trouvait (et se trouve peut-être encore) dans la partie X
de la Trade Practices Act d’Australie. On pense que c’est Charles Halton qui
l’a « emportée » avec lui lorsqu’il a émigré d’Ottawa à Canberra!
Dans la première affaire soulevée par cette législation, le Trade Practices
Tribunal a sollicité une interprétation de l’expression pour savoir où étaient
ses poteaux de but. Il a interprété le mot « économique » comme
signifiant la juste affectation des ressources, « efficace » comme le
fait de bien faire les choses, et « adéquat » comme un éventail de
services adaptés au commerce. Au Canada, nous ne nous sommes pas souciés du
sens des objectifs de notre principale loi sur les transports. Peut-être
sommes-nous habitués aux buts qui sortent facilement de leurs gonds pour
glisser sur la glace, plutôt qu’aux gros poteaux ancrés dans le sol par souci
« d’équilibre ».
Raisons des objectifs : le
projet de loi C‑231 mentionne tout bonnement que le réseau de transport
« est essentiel au bien-être économique et à la croissance du
Canada; [...] » Compte tenu des préoccupations profondes exprimées
par les expéditeurs pour la protection réglementaire qui leur était offerte et
du besoin de reconnaître les transports comme une industrie de service, la
phrase a été reformulée ainsi : « est essentiel à la protection des
intérêts des usagers des moyens de transport et au maintien de la prospérité et
du développement économiques du Canada, [...] »
Moyens d’atteindre les objectifs : le
projet de loi C‑231 stipule que les objectifs ont le plus de chances
d’être atteints « lorsque tous les moyens de transport sont en mesure de
se faire concurrence dans des conditions qui assurent que, sauf lorsqu’un moyen
de transport exerce un monopole, [...] » dans les conditions
prescrites. Compte tenu de l’intérêt des expéditeurs pour des mesures de
réglementation plus précises lorsque la concurrence est restreinte et de la
préoccupation suscitée par l’interprétation du mot « monopole », le
libellé de la Loi est différent. Il
mentionne la concurrence entre les moyens de transport comme le moyen. Toutes
les qualifications sont explicitées ultérieurement.
Conditions nécessaires à l’atteinte des objectifs : trois types de conditions sont énoncés. Le premier traite de
l’évitement des règlements susceptibles d’entraver la concurrence intermodale.
Les deuxième et troisième traitent des subventions et des indemnités versées
par le gouvernement aux transporteurs. Ces prescriptions cadrent parfaitement
avec les principes énoncés par la Commission MacPherson[7].
Le principal changement entre les déclarations du projet de loi et celles que
contient la Loi tient à l’insertion
des articles qui traitent des droits de péage et des conditions. Ceux-ci
reflètent l’« insistance » des expéditeurs pour que quelque chose
soit fait pour rendre plus tangible la clause sur l’intérêt public, tandis que
le Ministre refusait d’ouvrir la porte aux nombreux appels susceptibles d’être
interjetés devant la Commission. L’insertion dans la clause d’intérêt public et
dans la PNT des articles qui figuraient au préalable dans la Loi sur les chemins de fer traitant des
prescriptions relatives aux péages et aux conditions de transport constituait
la façon de faire face à cet éventuel conflit. Étant donné que les articles de
la Loi sur les chemins de fer sur le
« désavantage déloyal » et l’« obstacle excessif » sont
ancrés dans la jurisprudence, ils assurent un certain niveau de continuité dans
les normes que l’on escompte des causes de discrimination tarifaire en vertu de
la clause d’intérêt public. Toutefois, leur insertion semble avoir été d’un
moindre secours pour les expéditeurs que ce que l’on aurait pu espérer pour
surmonter l’obstacle de l’établissement de l’« intérêt public » en
demandant un redressement en vertu de cette clause. Les expéditeurs ont alors
abordé la tâche en y insérant l’évier de cuisine proverbial! Je dirai quelques
mots de plus à ce sujet dans la dernière partie de ce rapport.
La seule remarque que
j’aimerais formuler ici au sujet des clauses de la Loi sur les chemins de fer est que celles-ci mentionnent le
commerce d’exportation mais pas le commerce d’importation. Il s’agit d’un
déséquilibre courant. C’est un déséquilibre inapproprié sur le plan économique
et, dans le monde d’aujourd’hui, un déséquilibre encore moins justifié sur le
plan politique. Tout le commerce qui transite par les ports canadiens semble
néanmoins être protégé.
Facteurs limitatifs : l’aveu que des
exceptions peuvent être nécessaires à la lumière des considérations d’une
politique nationale et des prescriptions juridiques et constitutionnelles, notamment
le champ de compétence du Parlement, est présent de façon similaire mais non
identique dans le projet de loi et dans la Loi.
4.2 La Loi de 1987 sur les transports nationaux
Si la PNT de 1967 peut être apparentée à un jeune athlète élancé prêt à faire
la course, la version de 1987 affiche des signes de quarantaine au niveau de
l’orientation et de la prise de poids, de sorte que notre jeune athlète
n’obtiendrait pas des résultats aussi convaincants dans l’arène de la
concurrence. Le remaniement de la Loi
nationale de 1966-1967 sur les transports a été entrepris en vue de rendre
plus efficaces les marchés de la concurrence. Malheureusement, on n’a pas prêté
suffisamment d’attention à la structure visionnaire de l’énoncé de politique,
qui est axé sur les rouages des marchés. En revanche, cet énoncé semble avoir
été traité comme un lieu où l’on peut se débarrasser des déclarations de valeur
politique. La graisse qui en résulte occulte la forme et le fonctionnement des
muscles qui se trouvent sous la peau.
Tableau 2
L’émasculation de la Politique nationale des
transports en 1987·
Objectifs des
transports :
·
non satisfait des trois mots manquant de
définition au Canada, trois autres sont ajoutés, dont deux (viables et efficaces)
ne font qu’ajouter à l’état de confusion suscité par ceux qui y figurent déjà.
L’ajout de « viables » peut avoir eu pour objectif d’apaiser les
compagnies de chemin de fer qui craignaient que leurs intérêts commerciaux ne
soient ignorés par le gouvernement et ne soient pas visés par les termes
« sûr et rentable ». Les compagnies de chemin de fer voulaient en
effet obtenir réparation par rapport à la priorité apparente accordée au
développement régional. Elles pensaient en particulier aux services
déficitaires dans le Canada atlantique. L’ajout du mot « sûr » ne
nous dit pas pourquoi on a ajouté une telle dimension sans raison économique
apparente. Que signifie désormais le mot « adapté »? Ces adjectifs
qualifient désormais les « services » et non le « réseau »;
·
utilisant au mieux tous les modes de transport existants;
·
et aux moindres frais globaux.
Raisons des
objectifs :
·
« assurer la protection des usagers »
a été remplacé par « essentiel à la satisfaction des besoins des
expéditeurs et des voyageurs; », comme s’ils n’étaient pas des usagers du
réseau;
·
essentielle à la prospérité et à la croissance
économique du Canada; « et de ses régions », a-t-on ajouté, ce qui,
d’une certaine façon, distingue le Canada des parties qui le constituent. Cela
a pour effet de glisser subrepticement un élément particulier de la politique
sans rapport avec les transports (questions régionales) dans les objectifs
visés par la politique des transports. Cela semble faire fi du fait que, pour
certaines régions (locales), le coût élevé des transports peut davantage
contribuer à protéger l’industrie locale que des transports à bas prix. Cela
signifie que ceux qui se préoccupent d’autres éléments du Canada, comme son
environnement, risquent d’avoir le sentiment que leurs intérêts n’ont aucune
valeur vu qu’on les ignore superbement.
Moyens d’atteindre
les objectifs :
·
les objectifs ont le plus de chances de se
réaliser en situation de concurrence, dans et parmi les divers modes de
transport dans les conditions prescrites. Le changement conceptuel important et
précieux que l’on constate ici est que la concurrence entre les modes devient
une concurrence dans et parmi les modes. Cela est repris dans les autres
articles de la PNT, qui renvoient aux « transporteurs » de même
qu’aux « modes de transport ».
Conditions
nécessaires à l’atteinte des objectifs :
·
l’élaboration de la nature de la réglementation
est reléguée à l’alinéa c) et
est reformulée pour entrer en conflit sur le fond avec la teneur conceptuelle
de la PNT. Cela est explicité ci-après;
·
à l’alinéa a), l’objectif « sûr » est ajouté comme condition qui
stipule que le réseau national des transports « doit être conforme aux
normes de sécurité ». Pourquoi et de quelle façon des objectifs
deviennent-ils des conditions? Et que dire d’autres buts non économiques, comme
la durabilité?
·
d’autres objectifs sélectionnés apparaissent à
l’alinéa b); il s’agit à nouveau
d’objectifs insérés dans les conditions. On peut y voir que la
« concurrence » et les « forces du marché » doivent être, « chaque
fois que possible, les principaux facteurs en jeu dans la prestation de
services de transport viables et efficaces ». Pourquoi cette répétition?
Pourquoi y mentionne-t-on les « forces du marché »? Le mot
« concurrence » n’est-il pas compris? Pourquoi singularise-t-on les
mots « viables » et « efficaces »? Les objectifs
« économique » et « efficace » peuvent-ils être atteints
d’une autre façon?
·
les modifications apportées à l’alinéa c) sont analysées plus bas dans le
tableau;
·
à l’alinéa d), on affirme que « les transports doivent être reconnus
comme un facteur primordial du développement économique régional », même
si, sauf au niveau le plus fondamental, cela n’est pas vrai. Cela n’a par
ailleurs aucun rapport avec la réalisation des objectifs de la politique des
transports;
·
chaque transporteur ou mode de transport supporte, dans la mesure du possible, une juste
part du coût réel des ressources, installations et services mis à sa
disposition sur les fonds publics;
·
chaque transporteur ou mode de transport doit être, dans la mesure du possible, indemnisé
de façon juste et raisonnable du coût des ressources, installations et services
qu’il est tenu de mettre à la disposition du public;
·
des prix et des services différentiels autorisés par les transporteurs, mais
limités par les normes établies d’une absence de « désavantage
injuste » ou d’« obstacle abusif »;
·
est ajoutée la prescription qu’il ne doit pas y
avoir d’« obstacle abusif à la circulation des personnes, y compris les
personnes handicapées ». Le libellé préalable ne s’appliquait qu’au
transport des marchandises.
Facteurs
limitatifs :
·
politique nationale;
·
prescriptions juridiques et constitutionnelles, notamment le champ de
compétence du Parlement.
Le changement des prescriptions de la réglementation
à l’alinéa c) mérite une mention
spéciale. Le libellé a modifié le sens de « réglementation » par
rapport à 1967. De plus, le libellé provoque un conflit dans la PNT entre les
objectifs de la politique des transports et les raisons de ces objectifs.
Voici le libellé de l’alinéa c) :
la
réglementation économique des transporteurs et des modes de transport se limite
aux services et aux régions à propos desquels elle s’impose dans l’intérêt des
expéditeurs et des voyageurs, sans pour autant restreindre abusivement la libre
concurrence entre transporteurs ou modes de transport,
La première partie de la déclaration fait état
de « réglementation économique ». Cela est repris dans la deuxième
partie par un renvoi à « cette réglementation ». Au préalable, le
critère de « justice » s’appliquait aux effets d’une réglementation
quelconque sur les rapports de concurrence. Mais, désormais, se peut-il que des
règlements non économiques soient injustes? Je ne vois aucune raison ni
intention pour restreindre ainsi le critère de justice des règlements.
L’allusion dans la première partie de la
déclaration aux besoins des expéditeurs et des voyageurs est déroutante, étant
donné que la satisfaction de leurs besoins doit se faire par l’efficacité, etc.
des services de transport.
Ce que fait cette clause, mais de façon
imparfaite, c’est de préciser où une réglementation peut s’imposer pour assurer
la réalisation des objectifs. L’objectif est d’assurer que, dans les foyers où
les forces de la concurrence sont limitées, on procède à une intervention
réglementaire. Ce qu’il faut, c’est reconnaître les secteurs où une
réglementation économique est souhaitable, compte tenu des caractéristiques de
ces marchés. (Le projet de loi C‑231 contenait quelque chose d’équivalent
lorsqu’il reconnaissait le traitement spécial qui s’imposait lorsqu’un moyen de
transport exerçait un monopole.)
Pour y parvenir, je propose que les conditions
qui se rattachent à la réglementation soient mentionnées dans l’ordre.
a)
La réglementation économique des transporteurs
et des modes de transport ne doit intervenir que lorsque la concurrence est
insuffisante. (Cela présuppose la continuation de la politique actuelle
d’aucune limite précise aux mesures prédatoires dans la législation sur les
transports.)
b)
La réglementation économique ou autre ne doit
pas restreindre abusivement la libre concurrence entre transporteurs ou modes
de transport.
c)
Chaque transporteur et mode de transport doit,
dans la mesure du possible, acheminer le trafic...
Cela laisse le soin à d’autres parties de la
loi et à d’autres procédés réglementaires d’aborder les modalités de la
réglementation économique et de son administration.
4.3 Vers la sénilité dans la Loi de 1996 sur les transports au Canada
Après la crise
de la quarantaine survenue en 1987, la PNT de 1996 affiche d’autres signes de
vieillissement qui la rapprochent de la retraite obligatoire. Elle est flasque,
indécisive, embrouillée, sans compter qu’elle manque de vision. L’espoir de
pouvoir faire concurrence a été abandonné il y a longtemps. Au milieu des
années 90, l’objectif primordial du gouvernement était de mettre de l’ordre
dans ses propres affaires opérationnelles et promotionnelles. D’importantes
réformes réglementaires ont été opérées dans l’industrie du transport aérien
transfrontalier, dans la déréglementation du camionnage et l’assouplissement
des limites imposées aux compagnies de chemin de fer pour leur donner plus de
flexibilité et leur permettre de maîtriser leurs dépenses. Malheureusement, la
dégénérescence plus poussée de la PNT est survenue sur ces entrefaites.
D’autres
ajouts ont été apportés à la PNT. Il semble que ce soit en réponse aux
sensibilités du moment. (Même si l’environnement n’a pas réussi à se frayer un
chemin jusque-là, contrairement à mes attentes[8]!)
Or, ces ajouts ne font qu’aggraver les choses au lieu de les améliorer. Les
changements apportés à la PNT de 1996 sont énoncés au tableau 3.
Tableau 3
La sénilité de la Politique nationale des transports en 1996
Objectifs des
transports :
·
les six adjectifs décrivant les attributs
attendus des services de transport ont été conservés; « accessibles aux
personnes ayant une déficience » a été ajouté.
Raisons des objectifs :
·
Comme si la reconnaissance de l’accessibilité
des transports aux personnes ayant une déficience n’était pas suffisante dans
l’énoncé des objectifs, la description des voyageurs desservis stipule
maintenant « y compris les personnes ayant une déficience », comme si
ceux-ci risquaient autrement de ne pas être considérés comme des voyageurs. On
est loin des « usagers » de 1967!
Moyens
permettant d’atteindre les objectifs :
(pas de changement.)
Conditions
nécessaires à la réalisation des objectifs :
·
la seule modification par rapport aux
conditions de 1987 se trouve à l’alinéa d). On a admis qu’il y avait des écueils dans le caractère
essentiel des transports pour le développement économique régional, ce qui
explique qu’on ait ajouté du texte qui obscurcit toute interprétation utile de
ce paragraphe. Le temps qu’il faut pour interpréter chacune des positions
conflictuelles énoncées n’en vaut pas la peine. C’est l’exemple même de la
sénilité! Mais il y a pire encore!
·
une nouvelle condition a été ajoutée,
compréhensible aux yeux des personnes âgées qui ne souhaitent pas que le monde
change trop!. Une condition veut que « chaque mode de transport soit
économiquement viable ». Je n’arrive pas à m’imaginer comment une telle
condition peut permettre aux rouages de la concurrence d’atteindre les
objectifs fixés pour les transports. S’agit-il d’une énième tentative pour
permettre aux transporteurs de savoir que le Canada reconnaît que la
rentabilité est importante pour l’efficacité des services?
Facteurs
limitatifs :
·
une nouvelle limite est ajoutée aux conditions dans
lesquelles la concurrence a le plus de chances d’atteindre les objectifs
souhaités. À condition que « compte dûment tenu de la politique nationale,
des avantages liés à l’harmonisation de la réglementation fédérale et
provinciale [...] » J’ai participé activement aux travaux de
l’Association des transports du Canada et je sais que celle-ci s’est évertuée à
harmoniser les règlements provinciaux et fédéraux afin d’améliorer les
performances du réseau de transport. Tous ceux qui y ont participé seront heureux
de constater que le sujet mérite aujourd’hui de figurer dans la PNT. Mais
est-ce vraiment nécessaire et la façon de procéder est-elle sensée? La réponse
est incontestablement « non » étant donné que l’énoncé de politique
met la charrue avant les boeufs.
Mon interprétation des limites peut être illustrée par rapport à la
politique nationale. Je crois comprendre que les questions de politique
nationale permettent difficilement de prendre des mesures qui auraient pour
effet d’améliorer les performances des transports. Cela est compréhensible.
Mais renoncer à la concurrence du type ou du niveau nécessaire pour atteindre
les objectifs de la politique sur les transports dans le souci d’harmoniser les
règlements fédéraux et provinciaux fait de l’harmonisation un objectif plus
élevé que les performances des transports. Cela n’est certainement pas dans les
intentions de la politique, ce n’est pas non plus ce que le ministre des
Transports a approuvé et ce n’est pas ce à quoi les transporteurs ou les
usagers s’attendent. Je suis convaincu que les transporteurs et les usagers
préféreraient de plus grands écarts au chapitre de la réglementation si le
résultat général était un réseau de transport plus efficace. Il ne faut pas
faire de l’harmonisation une fin en soi.
Lorsque j’ai
entrepris mon analyse du cycle de vie de l’évolution de l’énoncé de la
Politique nationale des transports (PNT), jamais je n’avais envisagé d’employer
le mot « sénilité » dans une description quelconque de l’actuelle
PNT. Or, je trouve désormais que le mot est fort approprié. Et cela me choque.
5. Suggestions
d’améliorations possibles
Recommencer à zéro!
Il n’y avait rien à
redire à la structure de la PNT de 1967. Quelque part en cours de route, on a
perdu toute compréhension que l’on avait de la PNT. Il faut donc rétablir le
construit de la politique.
Cela étant,
l’objectif de la politique doit faire l’objet d’une remise au point. Je
recommande l’emploi de deux adjectifs, qui sont « efficace » et
« adapté ». Ces deux termes doivent être définis dans la partie
de la Loi consacrée à
l’interprétation. En définissant « adapté », on apaisera les
préoccupations selon lesquelles le critère commercial à lui seul doit
déterminer l’existence des services.
L’exposé des « raisons » de la prestation de services
efficaces et adaptés doit être simplifié. Il faut éliminer l’allusion aux
« régions ». Qu’a-t-on à reprocher à l’expression « protéger les
intérêts des usagers »? Je ne pense pas qu’il soit absolument
indispensable de faire allusion explicitement dans la PNT aux personnes ayant
une déficience (même si je comprends que cette déclaration soit nécessaire dans
certains textes législatifs). Si une telle allusion est nécessaire, pourquoi ne
pas la faire qu’une seule fois?
L’énoncé des moyens
qui permettent le mieux d’atteindre les objectifs est parfait comme il est. La
présentation des conditions nécessaires à la libre concurrence doit être
reformulée. Un nouveau traitement s’impose, dans une seule sous-partie, de
toutes les qualités non économiques des transports qui peuvent être exigées de
l’industrie, par exemple les normes sur la sécurité et l’environnement. (On
pourrait débattre à satiété pour savoir si l’« environnement » sous
une forme quelconque est préférable à la « durabilité ». Je ne
voudrais pas être à la place de celui qui sera chargé de rédiger la définition
de « durable » pour l’interprétation!) Je pense qu’il est préférable
de fixer les prescriptions non économiques avant de traiter de la
réglementation. J’ai déjà conseillé un regroupement des dispositions
réglementaires. Je les répète ici. Elles visent les actuels alinéas b), c)
et g). J’émets ce conseil sans
m’interroger sur le bien-fondé qu’il y a à insérer les clauses telles qu’elles
sont dans l’actuel alinéa g).
·
La réglementation
économique des transporteurs et des modes de transport ne doit se faire que si
la concurrence est insuffisante. (Cela présuppose la continuation de la
politique actuelle d’aucune limite particulière sur les mesures prédatoires
dans la législation sur les transports.)
·
La
réglementation économique et autre ne doit pas indûment restreindre la capacité
d’un transporteur ou d’un mode de transport à se faire libre concurrence.
·
Chaque
transporteur et mode de transport, dans la mesure du possible, achemine du
trafic...
Il n’est pas nécessaire de modifier le texte
des actuels alinéas e) et f).
Les alinéas d) et h) et
l’allusion à l’harmonisation des politiques dans l’actuelle PNT doivent être
supprimés.
J’espère qu’une PNT élaguée et plus clairement
structurée que ce que nous avons eu jusqu’ici rendra l’énoncé plus pertinent et
utile et moins susceptible de modifications inadaptées à l’avenir. Je crains
que, sans une révision soignée en profondeur en vue de rétablir la rigueur
intellectuelle de la PNT, de fréquents changements absurdes continuent de lui
être apportés. Et, pour rester dans le même thème, j’ai ajouté une courte
conclusion!
6. La Politique
nationale des transports et l’intérêt public
L’énoncé de la Politique nationale des
transports est au coeur d’une saine gouvernance. Il sert de fondement à
l’édification de mesures du rendement. Il est réconfortant de constater que le
gouvernement a inséré dans la Loi de 1996
la nécessité de surveiller dans quelle mesure les dispositions de la PNT en matière
de dédommagement et de subventions étaient respectées. La Loi n’a pas besoin de surveiller l’observance de ses propres
règles! Mais, plus généralement que cela, la PNT doit constituer une
plate-forme pour l’examen très particulier et critique des politiques, surtout
lorsque celles-ci ne concordent pas avec la PNT. Le traitement unique des
armements réguliers dans la Loi
dérogatoire sur les conférences maritimes est un exemple type.
L’utilisation d’un énoncé de politique comme
critère permettant de juger de diverses politiques est une façon de contribuer
à l’intérêt public. Toutefois, l’intérêt public avait un sens particulier et
différent dans le domaine des transports jusqu’à l’élimination de la clause
d’intérêt public de la Loi en 1996.
Si j’ajoute des remarques à ce propos, c’est que je suis convaincu que
certaines observations dans cette veine sont escomptées de ma part.
Pour moi, l’« intérêt public » ne
concerne pas forcément des causes célèbres qui touchent les usines et de
nombreux employés. Il peut représenter de nombreux « soldats »,
c’est-à-dire une collection d’intérêts personnels. La réalité veut que, lorsque
les répercussions deviennent suffisamment importantes, cela ait une incidence
sur les intérêts communautaires.
Mais cela n’a jamais permis à un expéditeur de gagner sa cause. Après le
nettoyage de l’évier de cuisine des effets communautaires, l’affaire a alors
reposé sur les conditions de transport et sur les tests de rationalité des taux
ou des services. La question dans ces affaires consistait à comparer les
événements à ce qui est conforme aux règles du jeu dont les principes de la PNT
doivent constituer (et ont constitué) un élément important – comme l’ont
reconnu les Australiens. L’intérêt public doit consister à protéger ces principes,
peu importe que les risques d’abus concernent une gigantesque compagnie de
navigation ou une compagnie minuscule.
L’argument
peut sembler très théorique. Je l’ai toutefois utilisé avec succès pour amorcer
des négociations fructueuses avec les compagnies de chemin de fer dans les
années 70, là où d’autres avaient échoué et où les avocats avaient dit :
« pas question ». Je m’en suis également servi pour obtenir le droit
de prendre position dans « l’affaire de la parité des taux ». (Il
s’agit d’une affaire célèbre où les compagnies de navigation recouraient aux
vieilles protections de la réglementation à une époque où elles appuyaient
ardemment le document Aller sans entraves.)
Autant d’intérêt personnel était présenté par les deux camps et j’ai
cherché à intervenir pour exposer l’« intérêt public » qui faisait
partie des principes de l’affaire. On m’a autorisé à présenter mes points de
vue, leur admissibilité étant tombée dans un vide juridique. La conséquence
ressemblait plus à un chien courant sur un terrain de jeu mais le quittant
rapidement sans laisser la moindre trace physique, pour que le match puisse
continuer comme avant. Toutefois, les interventions de ce genre ne sont pas
toutes sans conséquences[9].
Le Comité doit s’interroger pour savoir si les mémoires d’amicus curiae ont leur place dans les procédures de l’Office des
transports du Canada.
Dans Alice au pays des merveilles, Lewis
Carroll cite un poème célèbre dont les deux premières strophes ont une
certaines pertinence ici. Je les cite de peur que, si l’on ne remédie pas à
l’absence de logique (c’est-à-dire « cervelle ») dans la Politique
nationale des transports, nous ne continuions de la retourner à l’envers. (Les
quatre dernières strophes du poème se trouvent à l’adresse www.ingeb.org/songs/youareol.html.)
Vous êtes bien vieux,
père William », lui dit le jeune homme,
« Et vos cheveux
sont devenus très blancs;
Mais cela ne vous
empêche pas de rester constamment sur la tête
Pensez-vous qu’à votre
âge cela soit conseillé? »
« Dans ma
jeunesse », le père William répondit à son fils,
« Je craignais que
cela n’abîme le cerveau;
Mais aujourd’hui que je
suis parfaitement sûr que mon cerveau est intact,
Je n’arrête plus de le
faire. »
· Trevor Heaver est professeur
émérite à l’Université de Colombie-Britannique. On peut le joindre au
numéro (604) 738‑6152 ou à tdheaver@hotmail.com.
[1] Il a fallu attendre l’analyse
de la politique de transport maritime en 1984 et, peu de temps après, l’analyse
de la politique générale des transports pour que les expéditeurs forment des
coalitions pour mener des manoeuvres de couloir et présenter des mémoires plus
efficaces.
[2] La protection des
transporteurs, en particulier de l’industrie du camionnage contre les tarifs
ferroviaires en deçà des prix de revient, a été débattue mais n’a pas été
vivement contestée.
[3] M. Rae, de l’Association
des manufacturiers canadiens, a fait remarquer que, « même en vertu des
règles actuelles, le nombre de fois où la Commission des transports du Canada
est partie prenante à des situations entre deux expéditeurs est relativement
peu fréquent ». SCOT, 19 octobre 1966, p. 1952.
[4] Trevor D. Heaver, « Wrong Way to Solve Ill-Defined Problems », Executive, 15, 78 : 13‑15 (juillet 1973).
[5] Trevor D.
Heaver, « Transport Policy the Main Issues in Canada », Actes du colloque sur les transports
Canada–R..‑U. (Éditeur – ?! : Londres, 1995.) Version polycopiée du rapport, voir
p. 5.
[6] Par exemple,
le Western Transportation Advisory Council ne fait pas la distinction entre les
objectifs des transports et ceux de l’économie, même si ces derniers sont les raisons
de la politique des transports. Dans un mémoire remis au Comité, je crois que
le professeur Stanbury ne fait pas la distinction entre les éléments qu’il
énumère comme les moyens et les fins.
[7] Les prescriptions de la
Commission au sujet des subventions et des paiements d’indemnisation sont
énoncées dans son rapport, tome II, 1961, p. 143.
· Le texte en caractères gras renvoie aux
éléments de la politique qui n’ont subi aucune modification.
[8] Heaver, 1995, p. 5.
[9] Les problèmes auxquels s’est
heurtée l’OMC sont mentionnés dans l’article « WTO, Briefs in a
twist », The Economist,
9 décembre 2000, p. 85.