Le
présent rapport de recherche a été préparé à la demande du Comité d’examen
de la Loi sur les transports au
Canada. Il renferme les constatations et les opinions du(des)
auteur(s), mais ne reflète pas nécessairement les opinions du Comité d’examen
ou de ses membres.
Recherche effectuée dans le cadre de
l’Examen de la Loi sur les transports au Canada Trevor Heaver
La Loi dérogatoire de 1987 sur les
conférences maritimes : Examen et suggestions de positions appropriées
à l’intention du Comité
Rapport établi par
Avril
2001
Loi dérogatoire de 1987 sur les conférences maritimes :
à l’intention du Comité d’examen de la Loi sur les
transports au Canada
Plan du document
Attitudes
actuelles à l’égard des anciennes structures et pratiques …………..… 1
Les
enjeux actuels en matière de réglementation ...………..…………………… 2
La
pertinence du régime international……………………..……………………. 3
La
lumière sur certaines pratiques collectives …………….……………………. 4
Recommandations
……………………………………………………………… 4
Plan du document d’accompagnement
I.
Introduction …………………………………………………………………… 6
LA LOI DÉROGATOIRE DE 1987 SUR LES CONFÉRENCES
MARITIMES
à l’intention du Comité d’examen de la Loi sur les
transports au Canada
La Loi
dérogatoire sur les conférences maritimes (LDCM) a été adoptée en 1970 afin de régir un type de collusion qui
se pratiquait dans le secteur de la navigation de ligne depuis près de
100 ans. Les changements qui ont marqué le secteur de la navigation de
ligne et les besoins des expéditeurs depuis 1970 rendent l’actuelle LDCM
désuète.
Le
but premier de la LDCM
À l’origine, la LDCM avait pour but de permettre
aux compagnies de ligne de déroger à la Loi sur la concurrence quand
elles étaient engagées dans une démarche collective d’établissement de taux et
autres pratiques prévues au paragraphe 4(1) de la Loi. Dans le cadre des limites fixées par la LDCM, les
expéditeurs appuyaient à toutes fins utiles ces pratiques. Le détail de la loi
ou le fonctionnement des pratiques concernant l’établissement des taux ne les
satisfaisaient pas tout à fait, mais ils en appuyaient les principes
fondemantaux. « La collusion réglementée » à laquelle se
livraient les compagnies de navigation était la norme, et il en allait de même
dans chaque mode de transport.
Le secteur de la navigation de ligne est très
différent aujourd’hui de ce qu’il était en 1970. Pour les expéditeurs, la
pratique de « l’organisation ou de la gestion du trafic » a fait
place à la nécessité de gérer la logistique dans le cadre des chaînes
d’approvisionnement. La Section 4.1 du document qui accompagne le présent texte
résume ces changements.
Voici les résultats de ces changements :
Les expéditeurs ont mis fin à l’appui qu’ils accordaient
au régime des conférences pour au moins trois raisons. Premièrement, les
changements dans la structure et dans l’économie du secteur de la navigation de
ligne étaient tels que la fluctuation probable des taux du transport maritime
était devenue semblable, et non pas supérieure, à celle d’autres secteurs.
Deuxièmement, les expéditeurs avaient appris depuis la déréglementation
d’autres secteurs (surtout du secteur ferroviaire) que l’élimination des
pratiques collectives de l’établissement des taux rendait plus avantageuses les
ententes en matière de transport et les modalités qu’ils pouvaient négocier
concernant les taux et les services. Troisièmement, les pratiques commerciales
avaient évolué de telle sorte que les effets de l’instabilité des taux sur les
marchés déréglementés se révélaient moins menaçants que par le passé. Les
entreprises possédaient une expérience plus approfondie des contrats et les
perspectives étaient plus sûres.
Le débat public actuel reflète les échanges qui
se poursuivent sur les modifications possibles à apporter à la LCDM vu
le contenu de la Partie 15 du Projet de loi C-14. Les enjeux dont traite le
présent document sont à long terme. Deux
enjeux concernent la réglementation des services de la navigation de ligne.
Le
sort réservé aux accords d’exploitation. Les
expéditeurs et les lignes de navigation sont indécis quant à l’application de
la LDCM à l’ensemble des accords d’exploitation. Les lignes
craignent que, sans la LDCM, les accords d’exploitation puissent être
assujettis aux dispositions de la Loi sur la concurrence. Dans leur
optique, une telle crainte est justifiée car, sans la LDCM, les ports
canadiens pourraient subir une perte de services.
Bien qu’on puisse soutenir que les accords visant à améliorer l’efficacité
des fournisseurs de biens et de services sont chose courante et qu’ils sont
légaux en vertu de la Loi sur la concurrence, les lignes de navigation
affirment ne pas être prêtes à mettre en péril une alliance, par ailleurs
légale, en raison du défi que comporte le fait de desservir un port canadien.
Puisque, pour faire des affaires, les compagnies maritimes dépendent des
accords d’exploitation intervenus entre les lignes de navigation (depuis les
contrats d’affrètement de créneaux jusqu’aux alliances globales), elles
estiment que la LDCM est indispensable à leur présence dans le secteur
des services au Canada. Dans leur optique, les incertitudes du type de celles
qui accompagnent les enquêtes occasionnelles du Bureau de la concurrence sont
inacceptables et injustifiées. Les expéditeurs semblent souscrire à cette
opinion, en principe.
Le différend actuel portant sur la LDCM
tient à la confusion que suscite la position des compagnies de navigation,
position selon laquelle les ports du Canada (et les expéditeurs) souffriraient
de l’abrogation de la LDCM. Cette confusion pourrait être délibérée. Il
m’a été difficile de trouver des personnes capables de justifier les
affirmations des compagnies de navigation[1].
La suggestion selon laquelle les ports canadiens perdraient à la fois trafic et
services à la seule perspective que les compagnies de navigation n’auraient
plus le droit de pratiquer la collusion à l’égard des taux n’est pas plausible.
C’est ce qu’analyse la Section 4.3 du document d’accompagnement. Leur assertion
selon laquelle le fait de perdre la protection des accords d’exploitation
pourrait conduire à leur retrait du service est plausible, bien que peu
probable; toutefois, vu le régime international de la navigation de ligne, il
s’agit d’un risque auquel il n’est ni souhaitable ni nécessaire que le Canada
s’expose[2].
L’opposition actuellement exprimée par les ports et par d’autres groupes
d’intérêts aurait pu se dissiper si la thèse des lignes de navigation avait été
fondée exclusivement sur les effets de l’autorisation de l’établissement
autonome[3].
Il est difficile de faire des règlements précis
sans tenir compte de la variété des structures et des pratiques collectives en
navigation de ligne. La loi Ocean
Shipping Reform Act (OSRA) des États‑Unis et les règlements de la
Commission européenne (CE) tiennent compte de la diversité des conditions,
notamment les règlements 4056/86 et 870/95. Tôt ou tard, le Canada devra
aborder ouvertement les divers accords conclus par les lignes de navigation.
C’est la seule façon de déterminer efficacement les intérêts des diverses
parties à certains types d’accord, de parvenir à des compromis et d’adopter les
lois appropriées.
Le traitement de l’établissement collusoire des
taux des services offerts par les lignes de navigation. Le différend entre expéditeurs et transporteurs au sujet de la liberté
des transporteurs d’échanger de l’information et de fixer les taux
collectivement (bien que, depuis 1987, les transporteurs aient aussi le droit
d’adopter des mesures distinctes) perdure depuis 15 ans, mais il accuse de
nouvelles rides. Le rôle traditionnel des conférences s’est trouvé affaibli du
fait que les compagnies de navigation hors conférences ont pénétré les marchés
et à cause du grave effritement de l’unité des conférences associé aux droits
d’exercer des mesures distinctes, surtout dans le cas de marchés vraiment
confidentiels. Il en est résulté l’élaboration de divers accords, par exemple,
les accords de stabilisation.
La diversité des structures de ce secteur
complique le débat qui se poursuit actuellement au Canada. Tout accord déposé
en vertu de la LDCM constitue en droit une « conférence ».
Malheureusement, bien qu’on reconnaisse occasionnellement dans le débat le rôle
des accords qui, dans le transport maritime, sont considérés comme étant
« hors conférence », la majorité des points de vue se limitent à ceux
des « conférences ». Cela remet en question la validité des
généralisations. Se heurtent à ce problème tous ceux qui tentent de comprendre
les enjeux que sont le rendement de ce secteur économique et les politiques
gouvernementales[4]. Fidèle à
cette optique, je ne cherche pas ici à explorer, en matière de fixation des
taux, les caractéristiques particulières et les résultats possibles des accords
exécutés au sein des conférences traditionnelles et à l’occasion d’accords de
stabilisation.
Les lignes de navigation affirment, sans le
prouver, que l’établissement collectif des taux améliore l’efficacité des
services du commerce canadien. Les expéditeurs estiment que les conférences et
de semblables accords en matière de fixation des taux chez les compagnies de
navigation sont contraires à leurs intérêts. Si on accepte le fait que le
fardeau d’obtenir une dérogation de la Loi sur la concurrence
dépend de l’attestation d’avantages, la dérogation que prévoit la LDCM à
l’égard de l’établissement collectif des taux devrait être abrogée. Comme
l’établissement collectif des taux dans le secteur ferroviaire avant 1987, la
fixation des taux par les conférences ne concorde pas avec l’importance
accordée aux relations individuelles particulières entre expéditeurs et
transporteurs. Une telle importance permet une meilleure prise de décisions de
la part des expéditeurs et des transporteurs. À ce jour, au Canada comme aux
États-Unis, les ports et les expéditeurs canadiens ont profité du régime hors
conférence applicable au trafic transfrontalier[5].
Depuis 1993, l’évolution du secteur du
transport maritime de ligne et des pratiques de gestion des chaînes d’approvisionnement
ont rendu désuets les accords horizontaux des conférences en matière de
fixation des taux par rapport au renforcement souhaité des relations verticales
entre les expéditeurs particuliers (notamment les transitaires) et les lignes
de navigation. Comme de nombreux autres transporteurs, les lignes de navigation
améliorent leurs services et elles vont jusqu’à se diversifier dans la
logistique afin de répondre aux besoins des expéditeurs.
Le Comité doit étudier certains legs du passé avant de faire ses
recommandations[6]. Les voici :
L’étude des conditions actuelles aboutit aux
conclusions suivantes :
Je recommande au Comité d’adopter la position
suivante :
Le
Comité convient de la nécessité immédiate d’assurer aux expéditeurs canadiens
le même accès aux taux confidentiels, et selon les mêmes modalités, que celui
consenti aux expéditeurs des États-Unis en modifiant les dispositions de la Loi dérogatoire de 1987 sur les conférences
maritimes (LDCM). Toutefois, le Comité constate que le Canada a aussi
d’autres besoins. Le récent examen de la LDCM n’a pas donné lieu à
l’évolution que le Comité estime nécessaire en matière de politique et de
législation. Le Comité recommande l’examen intensif de la politique sur la
navigation de ligne dans le but de refléter les perspectives suivantes et de
remplacer
la LDCM.
La
politique sur la navigation de ligne gagnerait en efficacité si elle portait sur
les avantages et sur les coûts de certaines mesures que prévoient les ententes
particulières entre institutions. Cela exige un changement important par
rapport à l’actuelle approche à l’égard des « conférences ».
Une approche plus subtile s’harmoniserait probablement davantage avec les
intérêts des expéditeurs, avec ceux des lignes et, par conséquent, des ports.
Il semble qu’elle s’harmoniserait mieux que la LDCM avec l’approche
d’autres pays.
Le
cadre de l’étude d’une politique sur la navigation de ligne devrait être
multinational. Il ne faut pas se contenter d’harmoniser notre politique à celle
des Etats-Unis. Toutefois, même si le cadre de l’étude est multinational, cela
n’empêche pas le Canada de mettre en œuvre une législation qui soit différente de
celle qui existe dans d’autres pays. Le Canada ne devrait pas attendre
l’instauration de solutions multinationales pour agir.
Le Comité exprime de
sérieuses réserves concernant la pertinence pour le Canada d’étendre la
dérogation de la navigation de ligne des dispositions de la Loi sur la
concurrence aux activités de l’établissement collectif des taux. Bien que
l’élimination de cette dérogation soit difficile dans le délai qu’exige
l’actuelle modification de la Loi, il s’agit d’une question où l’examen
des politiques exige une rigoureuse attention.
La Loi dérogatoire
de 1987 sur les conférences maritimes (LDCM) est unique dans le domaine des
transports au Canada, car elle soustrait la navigation de ligne à l’application
des dispositions de la Loi sur la concurrence. Cela permet
l’exploitation de la navigation de ligne en fonction d’accords de cartel
désignés « conférences »[8].
Les raisons qui justifient le maintien de la
dérogation des conférences à l’application des dispositions de la Loi sur la
concurrence jalonnent la longue histoire internationale des accords de
conférences. Cependant, pour les besoins du Comité d’examen, les enjeux actuels
doivent s’inscrire dans la perspective de la navigation de ligne, c’est-à-dire
comme faisant partie des chaînes d’approvisionnement internationales des
fabricants et des distributeurs.
Par conséquent, le présent document
d’accompagnement comporte quatre parties. La deuxième partie explique
l’évolution des thèses favorables et défavorables aux pratiques collectives des
lignes de navigation. L’adoption graduelle par les gouvernements de politiques
visant à légaliser les conférences permet de situer la politique canadienne
dans une perspective plus vaste. La description du modèle international
permettant de légaliser et de réglementer les conférences se trouve dans la troisième
partie. Les changements récents et en cours dans le secteur du transport
maritime et de la logistique internationale sont exposés dans la quatrième
partie. Ces changements constituent le cadre de référence immédiat qui permet
d’étudier les questions dont le Comité est saisi.
II.
L’évolution des thèses favorables et défavorables aux conférences
maritimes
Les conférences maritimes sont nées dans la
foulée du modèle réussi lors de la conférence Royaume Uni-Calcutta qui, en
1875, qui a permis de constater qu’en offrant collectivement des rabais
différés aux expéditeurs, les lignes membres pouvaient les fidéliser. (La
longévité des conférences n’est pas étrangère à la difficulté que représente
aujourd’hui la modification des pratiques!) On accordait une grande importance
à la loyauté des expéditeurs afin de limiter les effets de la féroce
concurrence des taux attribuable à la surcapacité des navires. Cette
surcapacité s’est maintenue grâce à la croissance rapide du transport maritime
lors de l’introduction des navires à vapeur. Le régime des conférences a
alors connu une rapide expansion.
Les conférences sont des accords volontaires
conclus par des lignes de navigation, lesquels visent à restreindre la
concurrence entre les membres et à limiter l’influence de la concurrence de la
part des non-membres. Le mécanisme tient à la fixation collective des taux et à
une panoplie d’accords commerciaux et d’exploitation. Selon les expéditeurs,
les avantages sont des taux et des services plus stables que ceux qui existeraient
autrement. L’exploitation des conférences sur une route se fait habituellement
à sens unique, car les mêmes lignes peuvent ne pas offrir de services à la fois
à l’arrivée et au départ. Certaines lignes empruntent des routes triangulaires
ou naviguent autour du monde. Les pratiques des conférences ont graduellement
changé en fonction des régimes de réglementation des pays où elles exercent
leurs activités et des conditions économiques des secteurs d’activité qu’elle
desservent.
Pendant de nombreuses années, la majorité des
expéditeurs ont souscrit à la thèse des lignes selon laquelle, dans l’ensemble,
les conférences améliorent l’efficacité du commerce. Telle était la position
des expéditeurs jusque dans les années 1980; de nombreuses raisons expliquent
leur soutien indéfectible aux conférences. Essentiellement, on soutenait que,
sans une quelconque intervention, il était impossible de maintenir des services
maritimes efficaces à cause de la propension de ce secteur d’activité à se
livrer, par périodes, à une concurrence ruineuse[9].
Voici les caractéristiques des services maritimes qui ont conduit à l’appui des
conférences :
De telles opinions, ou d’autres semblables,
étaient courantes. Elles ne tiennent pas compte des éléments suivants.
·
À la longue, le coût de la capacité disponible
correspond au coût total. À la longue, la persistance de la surcapacité est peu
probable s’il faut souvent réduire les taux jusqu’au coût marginal.
·
En maintenant la concurrence sur les prix en
veilleuse, les conférences favorisent celle des services, dont la disponibilité
de la capacité constitue une forme. Cela est particulièrement vrai des
conférences ouvertes, comme l’exigent les États-Unis pour le commerce à
l’arrivée et au départ. Par conséquent, la capacité disponible et les coûts des
services sont probablement plus élevés que nécessaire, ce qui exerce des effets
néfastes sur les expéditeurs et sur les transporteurs.
Au cours de la dernière partie des années 1980,
on a assisté à un changement dramatique dans la perception des expéditeurs. Au
Canada, avant l’adoption de la version révisée de la Loi dérogatoire de 1979
sur les conférences maritimes, les expéditeurs croyaient que l’opposition
du ministère des Affaires des consommateurs et des corporations tenait de la
naïveté. Vers la fin des années 1980, les expéditeurs s’opposaient aux
conférences10. À quoi doit-on
attribuer ce changement d’attitude de la part des expéditeurs?
·
L’expérience a modifié les perceptions. Avec la
déréglementation dans les autres modes de transport, surtout dans le transport
ferroviaire en Amérique du Nord, les expéditeurs ont pu constater les avantages
d’une plus grande efficacité grâce aux mesures distinctes des transporteurs et
des expéditeurs.
·
L’érosion progressive du pouvoir des
conférences sous l’effet des modifications législatives et de l’expansion des
lignes maritimes de haute qualité en exploitation hors conférence a augmenté
l’efficacité et la qualité des services sans diminuer le rendement des lignes.
En 2001, l’élimination de l’établissement collectif des taux allait
constituer pour le régime du transport maritime un changement bien moins
dramatique que ce ne l’aurait été en 1980.
·
Des changements se sont produits dans le
secteur des services maritimes. Ce faisant, le secteur ressemble beaucoup plus
aux autres. Ces changements sont abordés à la section 4.1.
·
Les expéditeurs qui prennent part au commerce
international sont plus aguerris qu’auparavant face aux risques. Ils ont
constaté que le fait de pouvoir passer des contrats avec des transporteurs
individuels permet certaines flexibilités que n’offrent pas les ententes
collectives.
·
La mondialisation de la concurrence rend les
expéditeurs plus conscients qu’auparavant de la concurrence que leur livrent
les expéditeurs étrangers. Il doivent se soucier davantage des effets des
tarifs-marchandises entre les routes. Les fabricants et les détaillants qui
sélectionnent leurs fournisseurs partout dans le monde sont sensibles à la
diversité des taux entre les routes.
Voilà d’où provient la vaste opposition des
expéditeurs aux débats sur la fixation collective des taux chez les lignes
membres de conférences et le recours progressif à des ententes élargies en
matière d’établissement de taux. Toutefois, il s’est révélé beaucoup plus
difficile de mettre fin à cette pratique dans le transport maritime
international que dans le transport intérieur. La longue et complexe
réglementation internationale des conférences, qui fait l’objet de la prochaine
partie du document, contribue à cette difficulté.
Le régime international qui vise à légaliser et
à régir les conférences soulève quatre questions. Premièrement, l’historique
des enquêtes sur les conférences est très longue et la réglementation porte sur
plusieurs décennies. L’acceptation de la collusion chez les fournisseurs est
profondément enracinée dans leurs attitudes. Deuxièmement, la réglementation
diffère grandement d’un pays à l’autre et elle reflète les intérêts
particuliers de chacun. La réglementation des États-Unis en constitue un
exemple. Troisièmement, la compétence des pays en matière internationale peut
donner lieu à des différends. Quatrièmement, les contrastes particuliers qui
existent entre la réglementation canadienne et américaine du transport maritime
méritent d’être signalés.
3.1
Historique de la réglementation des conférences
Aussi loin qu’on se souvienne, les cartels ont toujours
eu leurs critiques. On a périodiquement soumis leurs affaires à des enquêtes.
La première enquête exhaustive a été signalée au Royaume Uni en 1909. L’enquête
effectuée dans les cercles maritimes a permis de conclure que, dans l’ensemble,
les conférences étaient souhaitables parce qu’elles s’accompagnaient d’une plus
grande stabilité des taux dans les services. Cette position a obtenu l’appui de
la majorité des expéditeurs et celui des transporteurs. Le rapport recommandait
de renforcer les pouvoirs compensateurs des expéditeurs afin de réduire le
risque que les conférences en abusent. Cependant, on n’en fit rien. Les
conférences ont continué d’avoir leurs coudées franches en dépit d’un recours
occasionnel à des pratiques largement reconnues comme étant indésirables, comme
celle des « navires d’attaque »11.
L’appui que les expéditeurs accordaient aux
politiques visant à permettre, tout en les restreignant, les pouvoirs des
conférences existait dans tous les pays. L’enquête sur les pratiques des conférences
sur le marché américain a donné lieu à l’adoption de la Shipping Act of 1916 (la
Loi de 1916 sur le transport maritime).
Cette mesure législative procédait comme l’avait fait l’Interstate Commerce Act (la loi sur le commerce entre les États) à
l’égard du rail; elle exigeait le dépôt et le respect des tarifs. Elle exigeait
également certaines caractéristiques structurelles et pratiques en matière
d’exploitation. Par exemple, les conférences devaient faire preuve de
transparence et on leur interdisait certaines pratiques, comme les rabais
différés et les navires d’attaque. La législation américaine s’appliquait aux
conférences assurant le trafic d’importation et d’exportation. Les
préoccupations que suscitait la conduite des conférences en Australie a abouti
à l’adoption d’une formule différente. Essentiellement, la politique
australienne élaborée en 1929 consistait à s’appuyer sur le pouvoir
compensateur des expéditeurs agissant collectivement. Cela est devenu officiel
lors de l’adoption de la Partie X de la Trade Practices Act (la Loi sur
les pratiques commerciales) de 1966. Au Canada, malgré l’enquête de 1959
portant sur l’abus de pouvoir des conférences, ce n’est qu’en 1970 que fut
adoptée la Loi dérogatoire sur les conférences maritimes. Elle est
entrée en vigueur en 1971. Elle ressemblait à la loi des États-Unis. En Europe,
deux incidents ont suscité l’intervention du législateur dans les années 1970.
Tout d’abord, la Commission européenne devait régler le conflit qui existait
entre les principes de la concurrence du Traité de Rome et l’autorisation de la
collusion dans le transport aérien et maritime. La dérogation a été maintenue
dans le seul cas du transport maritime, et ce, en vertu de la résolution no
4056/86 du Conseil. En second lieu, les pays européens étaient préoccupés par
les mesures que pouvaient prendre les pays en développement en vertu du code de
conduite des conférences maritimes de la Conférence des Nations Unis pour le
commerce et le développement, lequel fut adopté en 1974 et mis en application
en 1983. Mal conçu, le code n’a jamais pu être appliqué. Toutefois, il a donné
lieu à diverses initiatives d’ordre législatif, par exemple, le British Merchant Shipping (Liner
Conferences) Act [la Loi sur la marine marchande (les conférences
maritimes) britannique] de 1982. Il y avait également alors de nombreux débats
sur la politique en matière de transport maritime dans le cadre de
l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE)12.
Les politiques sur le transport maritime ont
subi d’importantes révisions au cours des années 1980 et depuis lors. Ce sont
les révisions apportées par les États-Unis qui sont les plus faciles à
documenter, signalées qu’elles sont par l’adoption de la Shipping Act (loi sur le
transport maritime) de 1984 et
la Ocean Shipping Reform Act (loi sur
la réforme du transport océanique) de 1998, laquelle est entrée en vigueur en
1999. Chaque loi se faisait plus exigeante à l’égard des conférences afin d’accorder
aux lignes de navigation membres une plus grande latitude dans l’établissement
autonome des taux. En 1984, cela devait permettre de fixer les taux de façon
indépendante, sur préavis. En 1998, la clause fut élargie de façon à exiger des
conférences qu’elles autorisent les expéditeurs et les transporteurs à conclure
des marchés confidentiels de façon autonome13.
Cette dernière mesure a donné lieu à la cessation d’effet d’un certain nombre
d’accords de conférences. Cependant, pour les remplacer, des mécanismes
officiels se sont constitués entre les lignes en vue de l’échange d’information
sur les questions relatives à l’établissement des prix par le biais de divers
« accords », par exemple, le Westbound Transpacific Stabilization
Agreement. La participation aux accords est plus généralisée qu’elle ne l’était
au sein des anciennes conférences.
Le secteur du transport maritime a exercé en
matière législative des pressions considérables qui, souvent, étaient
coordonnées à l’action qui se menait au sein d’organismes internationaux, par
exemple, le Conseil des associations nationales d’armateurs d’Europe et du
Japon (CENSA). Les expéditeurs étaient par contre moins bien organisés.
Les groupes officiels d’expéditeurs par pays se sont officiellement constitués
relativement tard14. Ce
n’est qu’en 1996 que certains conseils nationaux ont commencé à se réunir. Au
début, les conseils s’occupaient principalement de négocier avec les
conférences et d’exercer des pressions politiques auprès des gouvernements de
leurs pays respectifs afin de faire intégrer dans les lois des aspects qu’ils
estimaient nécessaires. Ils attendront les années 1980 pour modifier leur
position et s’opposer à l’existence des conférences.
Cette évolution en matière législative permet d’illustrer quatre
caractéristiques importantes du régime des politiques. Premièrement,
l’intervention des gouvernements s’est traduite par un ensemble de mesures
disparates qui autorisent l’existence des conférences maritimes. Deuxièmement,
cette intervention se limite aux 40 dernières années au Canada et à une période
plus courte encore en Europe. Troisièmement, l’opposition des expéditeurs aux
conférences est récente et elle n’est pas bien coordonnée sur la scène
internationale. En dernier lieu, tandis que les conférences se sont affaiblies
sous l’effet des pressions réglementaires et économiques, les pratiques des
lignes de navigation concernant l’échange d’information sur les taux ont fait
place à des accords élargis, quoique plus faibles, par exemple, en matière de
stabilisation.
3.2
L’intérêt national et la réglementation des conférences
La réglementation des conférences maritimes est
reliée à des aspects plus vastes de politique nationale, particulièrement dans
les pays où la protection du transport maritime national est importante. Aux
États-Unis, par exemple, depuis longtemps déjà, l’objectif en matière de
politique ne se limite pas seulement au fait de fournir au commerce océanique
des États-Unis un mode de transport efficace et économique, mais aussi d’encourager
la constitution d’un transport maritime battant pavillon américain qui soit
solide, efficace et capable de répondre aux exigences nationales de sécurité.
Se reporter à cet égard à l’annexe 1. La vente à des propriétaires étrangers
des lignes hauturières Lykes, Sea-Land et APL a affaibli la cause du transport
maritime, bien que la protection des intérêts américains recueille toujours un
solide appui de la part du secteur maritime. En 1998, le déplacement des
intérêts en jeu devient évident par l’ajout du quatrième objectif de la
politique qui est de promouvoir la croissance et le développement des
exportations des États-Unis en s’en remettant davantage (davantage par rapport
à quoi, on ne le dit pas!) au marché.
Des intérêts nationaux sous-tendent également
les compromis qui influent sur l’adoption de la loi. OSRA a été une loi
de compromis. Les expéditeurs ont adopté une position de repli selon laquelle
il fallait mettre fin à la dérogation des conférences face à l’opposition de
deux groupes d’intérêt maritimes. Le premier était constitué des lignes,
notamment APL et Sea-Land. Le second exprimait les préoccupations du secteur
portuaire, particulièrement les travailleurs, qui craignaient qu’un régime plus
concurrentiel soit néfaste.
L’explication et l’objet de la loi américaine
ne correspondent pas aux intérêts du Canada. Il n’est pas étonnant que la
politique et les pratiques du Canada aient différé de celles des États-Unis par
certains aspects importants. Ces différences remettent en question la nécessité
pour le Canada de maintenir la parité de traitement des lignes avec les
États-Unis même s’il est souhaitable, dans un régime international,
d’harmoniser les pratiques.
3.3
Enjeux nationaux
Le caractère international du commerce, de la
navigation de ligne et des conférences suscite des problèmes en matière de
réglementation. Tandis que les États-Unis font valoir leur autorité à l’égard
des conférences assurant le trafic d’importation et d’exportation, la plupart
des pays le font seulement à l’égard des conférences assurant le trafic
d’exportation15. Cela reflète le fait
que les conférences choisissent généralement d’établir leurs bureaux dans le
pays d’origine du commerce. Cela peut aussi tenir au fait que les pays se
préoccupent généralement plus du traitement de leurs exportations que de celui
de leurs importations. En principe, la LDCM vise le transport des
marchandises à destination et en provenance du Canada, bien que la Commission
d’examen de la Loi sur les transports nationaux (CELTN) soit parvenue à
la conclusion que le Canada n’a aucune influence sur les activités des
conférences à destination du Canada au départ de l’étranger (Vol. II, p.110).
Divers accords sont progressivement intervenus
afin de promouvoir l’harmonisation des politiques maritimes et la confiance en
des notions comme une concurrence libre et équitable. La plus récente de ces
initiatives est la publication en 1998 des « Conclusions du Comité des
transports maritimes (de l’OCDE) sur le renforcement de la compatibilité des politiques
de la concurrence dans le transport maritime international de lignes régulières
». Cette initiative reconnaît la nécessité de promouvoir la compatibilité des
politiques sur la concurrence.
Dans la déclaration suivante, J. Mensching de
la Direction générale de la concurrence de la Commission européenne situe lui
aussi dans son contexte l’objectif de la similarité par rapport aux lois
étrangères.
On soutient parfois que l’application des
règles que la Commission a adoptées en matière de concurrence mène à un conflit
de lois avec des pays tiers ou, du moins, qu’elle pourrait y donner lieu. Ceux
qui font valoir de tels arguments semblent considérer que le simple fait que
des régimes légaux différents coexistent constitue un conflit de lois.
Toutefois, il n’en est rien. Il y aurait « conflit » de lois
seulement si les règles de la CE exigeaient que les armateurs contreviennent
aux lois d’un pays tiers ou vice versa. Un tel conflit n’est jamais survenu. ……
En outre, le Comité des transports maritimes de l’OCDE a examiné attentivement
la question de la compatibilité entre des régimes concurrentiels différents et
il lui a été impossible de trouver un seul exemple d’une décision ou d’une
mesure de la Commission qui ait donné lieu à un conflit de lois16.
3.4 Comparaison
entre la réglementation de l’activité maritime du Canada et des États-Unis
Il existe nombre de différences importantes
entre l’actuelle réglementation des conférences au Canada et aux États-Unis.
Sont abordées ici les intransigeances traditionnelles les plus importantes de
la réglementation des États-Unis, l’institution de marchés confidentiels
conformément aux dispositions de l’OSRA, le traitement des accords sur
la fixation des taux hors conférence et le traitement du trafic international
transfrontalier.
Avant
l’adoption de l’OSRA, la sévérité des contraintes qui s’exerçaient sur
les forces du marché comportait deux différences fondamentales. Premièrement,
tandis que les États-Unis imposaient à toutes les lignes certaines obligations,
par exemple, concernant le respect des tarifs, le Canada ne réglementait que
les lignes faisant partie de conférences. Les autres lignes n’étaient pas
réglementées17. Cette différence peut
s’expliquer par la préoccupation que fait naître aux États-Unis la concurrence
qui pourrait agir négativement sur l’industrie maritime battant pavillon
américain. En second lieu, aux États-Unis, la Federal Maritime Commission
(committion maritime fédérale) (FMC) administre une politique rigoureuse qui
n’existe pas au Canada. Par conséquent, au Canada, les concessions tarifaires
sont souvent accordées également aux transporteurs en contravention du
règlement tarifaire et des règles des conférences. Les lignes de navigation
membres de conférences ne sont pas réglementées; les accords font l’objet d’un
dépôt18. Ces différences ont pour résultat
que, avant l’avènement de l’OSRA, la réglementation des conférences et
de la navigation de ligne était en général beaucoup moins contraignante au
Canada qu’aux États-Unis.
Grâce à l’OSRA, les États-Unis sont
parvenus à donner en grande partie libre cours aux forces du marché en exigeant
que les conférences accordent aux lignes individuelles le droit de conclure des
marchés confidentiels sans que la conférence puisse en suggérer les modalités.
Le Canada avait proposé une telle condition en vue de la révision de la LDCM
en 1987, mais il a dû battre en retraite vu les vigoureuses objections des
lignes de navigation internationales. La liberté de conclure des marchés
confidentiels constitue un précieux attribut du marché américain,
particulièrement, mais non pas exclusivement, de la part des expéditeurs. Il
s’agit d’un régime que les expéditeurs souhaitent voir adopter au Canada et qui
recueille un appui généralisé.
Les accords entre lignes prennent des formes variées. Seulement certains
sont reconnus comme constituant des « conférences ». La loi
américaine protège explicitement une vaste gamme d’accords, notamment les
soi-disant accords de « stabilisation » susceptibles d’être assortis,
en matière de non-commercialisation, de lignes directrices établies en fonction
de la capacité et des taux. Quand des accords sont déposés au Canada, ils sont
considérés comme étant des accords de « conférences ». Certains
accords entre lignes visent des économies d’exploitation, comme ceux sur
l’affrètement à compartiment, les accords sur le partage de la capacité et les
accords courants concernant des alliances. Ils permettent d’accroître
l’efficacité et l’étendue des services que les lignes individuelles peuvent offrir
aux expéditeurs. Toutes les parties reconnaissent qu’ils sont souhaitables, et
les attentes liées à leur statut juridique devraient être claires. La
possibilité que des accords contiennent des éléments contraires à l’efficacité
existe de sorte que l’autorisation des dérogations commande la prudence. Le
rôle des soi-disant accords de stabilisation est controversé. Ils permettent
d’organiser la non-commercialisation de l’exploitation en fonction de la
capacité et ils ont permis aux lignes directrices sur la fixation des prix
d’être acceptées partout. Comme on reconnaît généralement qu’ils intéressent à
la fois les lignes membres et non-membres des conférences (pour utiliser la
terminologie maritime courante), ils gèrent sur une route donnée un pourcentage
beaucoup plus élevé du trafic que ce qui est normalement considéré comme étant
un « trafic de conférence ». Les dispositions prises par l’Union
européenne concernant les accords se trouvent dans le règlement no 870/95.
Cette dernière mesure autorise la rationalisation des services au moyen
d’ententes techniques, d’exploitation et commerciales, mais non pas la fixation
des taux. C’est un modèle que le Canada devrait suivre de près et qu’il
pourrait souhaiter imiter. La réglementation a fait l’objet d’un examen
après cinq ans, puis on l’a réinstituée en avril 2000 après y avoir apporté des
modifications mineures.
En dernier lieu, il convient ici de reconnaître
le statut du trafic transfrontalier des lignes membres des conférences
maritimes. Il s’exerce en fonction des conditions des lignes ne faisant pas
partie des conférences parce qu’il existe aux États-Unis et au Canada des
accords de conférences différents. Cette situation a bien servi les lignes de
navigation utilisant les ports de l’est du Canada. À ce jour, cette situation
n’a pas permis à Vancouver de surmonter les inconvénients traditionnels quand
elle livre concurrence sur les marchés des États-Unis, mais elle peut gagner en
valeur à mesure que s’y améliore le profil des services. Transports Canada
signale que « une proportion importante du trafic des conférences
s’effectue à des taux fixés en dehors des conférences…19 » Il va de soi que les taux sont
établis par rapport aux tarifs des conférences américaines, lesquelles comprennent
maintenant les marchés confidentiels individuels. L’existence de ce trafic hors
conférence est très pertinent dans le cas de la thèse selon laquelle au Canada,
l’élimination des conférences influerait sur les routes du trafic et nuirait
aux intérêts du pays. On aborde cette question à la section 4.3.
3.5
Répercussions du régime international selon le Comité d’examen
Le régime international visant à légaliser et à réglementer les
conférences a, selon le Comité, les quatre conséquences suivantes :
L’évolution du secteur de la navigation de
ligne et des besoins des expéditeurs est une question importante dont il faut
tenir compte. Il importe également d’étudier comment les modifications des
dispositions de la LDCM peuvent influer sur les services dans les ports
canadiens.
4.1 Les
nouvelles caractéristiques de la navigation de ligne
La navigation de ligne évolue de nombreuses
façons, ce qui invalide progressivement la cause de l’établissement collectif
des taux. Les changements concernent la structure de coûts des lignes, la
taille des lignes individuelles, la qualité des services offerts hors
conférences, les rapports qu’entretiennent les lignes entre elles en matière
d’exploitation et la nature de leurs stratégies commerciales.
4.1.1
La structure de coûts des lignes. La structure de
coûts du secteur de la navigation de ligne s’est radicalement modifiée au cours
des vingt dernières années, surtout dans le cas des échanges commerciaux en
Amérique du Nord. Le pourcentage des coûts des lignes dans l’exploitation des
navires a progressivement chuté pour atteindre à peu près 20 % à mesure
que la conteneurisation se développait. Par conséquent, la thèse des lignes
concernant les effets des prix planchers attribuables aux très faibles coûts
marginaux des navires au mouillage a moins de poids. Le secteur du transport
maritime n’a pas plus de problème à cet égard que les sociétés d’aviation, les
hôtels et de nombreux secteurs économiques.
4.1.2
La taille des lignes de navigation.
Face aux pressions de la mondialisation et à la concurrence plus vive qui
l’accompagne, les lignes ont choisi de réagir en faisant preuve de plus
d’agressivité dans leurs efforts pour réaliser des économies d’échelle et pour
mettre à la disposition des expéditeurs des services ayant une portée
géographique plus étendue. Le résultat se trouve illustré par la stratégie de
CP Navigation qui, de transporteur spécialisé, important seulement dans
l’Atlantique Nord, est devenu le sixième plus grand transporteur du monde. Ses
lignes, qui portent chacune leur bannière, constituent un réseau mondial. La
Société a progressé à la faveur d’une série d’acquisitions spectaculaires
(peut-être aidée en cela par sa positions au sein de CP Limitée). Mentionnons
également, pour illustrer l’expansion fulgurante des lignes, la fusion de
P&O et Nedlloyd, l’acquisition de Sea-Land par Maersk et celle d’APL par
Neptune Orient Line (NOL). Ce ne sont là que les exemples les plus probants
d’une tendance généralisée. Une des conséquences en est que le nombre de lignes
sur les routes a généralement décliné, par exemple, celle de l’Asie vers
l’Amérique du Nord qui comptait 40 lignes en 1984, n’en réunit plus que 20 en
1994.
4.1.3
La qualité des services à l’extérieur des conférences. Il y avait auparavant deux types de lignes ne faisant pas partie des
conférences. Les deux exigeaient, en matière d’établissement des taux, une
totale liberté pour se tailler une part de marché. Premièrement, il y avait les
nouvelles lignes qui aspiraient à devenir rapidement d’importants transporteurs
de qualité, par exemple, Sea-Land. L’autre catégorie regroupait les
transporteurs économiques, les navires et les services de qualité inférieure
qui livraient une concurrence essentiellement fondée sur les taux; les lignes
soviétiques entraient dans cette catégorie. Au cours des 20 dernières années,
une nouvelle catégorie a vu le jour. Les lignes appartenant à des intérêts
asiatiques, par exemple Evergreen, ont particulièrement bien réussi leur
expansion, grâce à des navires de bonne qualité et à des services fiables.
Souvent, elles sont demeurées hors conférences. Elles ont réduit les écarts
entre les services des non-membres et des membres. L’existence de services de
qualité offerts par des lignes ne faisant pas partie des conférences a eu pour
résultat de réduire, de 1994 à 1997, le nombre absolu et le pourcentage du
trafic transporté par des lignes membres de conférences21.
4.1.4
Les alliances et autres accords d’exploitation. Les
compagnies de navigation subissent de la part des grands expéditeurs des
pressions considérables afin qu’elles se donnent les moyens de répondre à
l’ensemble de leurs besoins. Pour ajouter à leurs services rapidement sans
devoir investir d’énormes capitaux, les compagnies de navigation se sont
engagées dans diverses ententes d’exploitation avec d’autres transporteurs. Il
s’agit de contrats d’affrètement de créneaux en vertu desquels une compagnie se
contente de passer avec une autre un contrat concernant une certaine capacité
(place pour conteneur) et un partage de capacité par lequel les lignes de
navigation s’échangent de la capacité sur certaines routes. Les alliances entre
lignes constituent une stratégie plus complexe, souvent d’une portée mondiale,
laquelle prévoit que les lignes se livrent à des échanges en partageant
l’obligation de fournir des navires. Chaque ligne conserve des droits distincts
en ce qui concerne la commercialisation et l’établissement des taux. Ces
accords ont contribué à réduire le nombre des navires requis et, souvent, ils
permettent d’économiser sur l’équipement et les installations terminales. Ils
ont aussi réduit l’écart des coûts entre les lignes et, bien que ces dernières
soient autonomes en matière de commercialisation, ils ont diminué l’étendue de
la différenciation des taux.
4.1.5
La stratégie commerciale des lignes de navigation. Le
cadre à l’intérieur duquel les expéditeurs acquièrent des services de transport
est devenu progressivement plus complexe au cours des quanrante dernières
années. Les taux de fret ont perdu de l’importance au profit des niveaux de
services offerts. L’évolution à une approche intégrée englobant diverses
sociétés a été lente à se constituer, mais le concept de la gestion d’une
chaîne d’approvisionnement est solidement ancré et son application s’étend.
Tout comme la stratégie commerciale des expéditeurs a changé, ainsi en est-il
de celle des compagnies de navigation. Elles cherchent à se positionner comme
les fournisseurs des chaînes d’approvisionnement des expéditeurs. Pour CP
Navigation, cela signifie qu’actuellement le transporteur maritime va, dans la
mesure du possible, jusqu’à offrir des services de porte à porte. Pour de
nombreux transporteurs, cela signifie s’engager dans les services de
logistique. Parmi les chefs de file de cette évolution, mentionnons Maersk
Sealand, NOL et P&O Nedlloyd. À mesure que les sociétés gagnent en
importance et qu’elles perfectionnent leurs rapports avec les transporteurs, la
probabilité de faire face à des taux particulièrement instables dans le domaine
de la navigation de ligne s’estompe.
4.2
Les besoins des expéditeurs en matière de logistique
L’adoption par les expéditeurs des pratiques de
gestion associées aux chaînes d’approvisionnement signifie que leurs attentes à
l’égard des transporteurs se modifient. Le tarif-marchandises devient
négligeable tandis que les niveaux de service gagnent en importance. Les
relations à long terme deviennent plus importantes et celles à court terme
conviennent de moins en moins. Il est vrai que ce changement obtient une plus
grande reconnaissance par écrit et en parole qu’il pourrait en recueillir par
la conclusion d’ententes concernant l’organisation du fret. La pertinence des
changements varie également selon les marchandises et les valeurs des sociétés
et des personnes. Toutefois, la tendance existe bel et bien.
Les marchés confidentiels passés avec des
transporteurs individuels représentent certes pour les expéditeurs un intérêt
de taille. La durée, le tarif et les conditions de services de ces marchés sont
plus susceptibles d’être définis en fonction de leurs besoins. De plus en plus,
les expéditeurs cherchent à engager avec les lignes des relations verticales de
nature incompatible avec les accords de fixation de taux horizontaux que
préconisent les conférences22.
Les lignes de navigation pourraient profiter de
l’élimination de l’établissement collectif des taux, mais en même temps,
l’existence d’accords inter-conférences incite les gestionnaires des lignes et
des expéditeurs à adopter une vue étroite. On attribue au président du Groupe
Nol, Fleming Jacobs, la déclaration récente selon laquelle les expéditeurs et
les transporteurs océaniques font erreur quand ils s’attachent surtout aux
négociations annuelles étroites concernant les taux des marchandises au lieu de
rechercher les occasions d’améliorer l’efficacité globale de la chaîne
d’approvisionnement23. Un
changement de mentalité de la part des transporteurs et des expéditeurs s’est
révélé une importante source de profits à la faveur de la déréglementation des
services du transport intérieur. Cela pourrait aussi se produire dans le cas de
la navigation de ligne.
Il convient également de signaler à cet égard
que les transporteurs canadiens, européens et américains (ces derniers, à
l’exception du compromis intervenu avec les intérêts nautiques en faveur
d’OSRA, leur gain maximal) s’opposent à la prolongation de la tolérance à
l’égard de l’établissement collectif des taux par les lignes de navigation.
Pourquoi font-ils erreur sur le transport maritime quand ils avaient raison
(quand ils sont devenus favorables à la concurrence) au sujet de chacun des
autres modes de transport?
4.3
La concurrence et l’organisation du trafic maritime
Les expéditeurs, notamment les transitaires,
ont la main haute sur l’organisation du trafic maritime. Ils sélectionnent les
routes en fonction des transporteurs qui offrent la meilleure combinaison de
taux et de conditions de services. Ils décident des routes en choisissant le
transporteur et en spécifiant le port de déchargement même s’il en existe
d’autres. Si un expéditeur ne spécifie pas de port de déchargement, la ligne
peut alors choisir le port en fonction du taux et des conditions de services.
Dans quelle mesure peut-on alors considérer comme plausible la proposition
selon laquelle « L’abolition par le Canada de la dérogation, sans que
les autres, plus particulièrement les Américains, ne le fassent, entraînerait
vraisemblablement une augmentation du tonnage des cargaisons pour les ports
américains au détriment des ports canadiens due à un déséquilibre de la
protection antitrust. Présentement, l’abolition de la LDCM aurait une
incidence économique négative sur les expéditeurs, les chemins de fer, les
entreprises de camionnage et les ports canadiens24 »
Les chargements que font actuellement transiter dans les ports canadiens
des lignes membres de conférences sont soit transportés à destination ou en
provenance d’emplacements au Canada selon les conditions fixées par les
conférences, soit, comme le signale la section 3.4, transportés en fonction de
conditions autres que celles des conférence à destination ou en provenance d’un
lieu aux États-Unis. Quels seraient les effets de l’abolition par le Canada de
la dérogation accordée aux conférences concernant l’établissement collectif des
taux? Le trafic des États-Unis qui transite par un port canadien ne serait pas
touché; il est déjà exclu du régime des conférences. Même en faisant
l’hypothèse irréaliste que ceux qui régissent l’organisation du trafic canadien
préféreraient le régime des conférences, cela n’inciterait nullement les
expéditeurs à modifier l’organisation du trafic. Il n’y aurait pas de
conférences au Canada, à cause de l’abolition de la dérogation concernant
l’établissement collectif des taux, et la situation serait la même partout aux
États-Unis, à cause de son caractère transfrontalier. Puisque les expéditeurs
sont majoritaires dans l’organisation du trafic et qu’ils s’opposent à
l’établissement collectif des taux, il est illogique de croire qu’ils
chercheront un moyen d’organiser le trafic en fonction du régime des
conférences25. J’en conclus que
la proposition faite par Transports Canada ne peut se fonder sur la
réorganisation du trafic par les expéditeurs. Sans compter que ce sont les
expéditeurs qui régissent l’organisation du fret. Les lignes de navigation se
rendent dans les ports où elles peuvent offrir aux expéditeurs des services et
des taux attrayants.
L’argument de Transports Canada diffère de
celui que fait valoir la Commission d’examen de la Loi sur les
transports nationaux (CELTN). Dans son rapport, le Ministère soutient que
les spéculations vont bon train sur le fait que, en Amérique du Nord,
l’abolition de la LDCM obligerait les principaux transporteurs membres
de conférences à faire escale dans les ports américains, et ce, aux dépens des
ports canadiens. Bien qu’il s’agisse là d’une possibilité, rien n’indique que
des transporteurs aient cette intention. (CELTN, Vol II, p.110). Comme aucune raison valable ne permet de s’attendre à ce que les
expéditeurs fassent transiter leur fret ailleurs que par les ports canadiens,
qu’est-ce qui « forcerait » les principaux transporteurs appartenant
à des conférences à utiliser les ports des États-Unis?
Une ligne de navigation pourrait être
« forcée » de cesser de desservir un port canadien pour deux raisons.
La première serait une intensification de la concurrence, ce qui entraînerait
une chute des taux ou une réduction de la part de marché. Puisqu’il n’existe
déjà pas de barrière à l’entrée dans le secteur, une augmentation significative
du nombre des lignes semble très improbable. On peut prévoir que les lignes de
navigation trouveront plus avantageux de pénétrer un service de conférence
qu’un service libre. Si les lignes appartenant à des conférences font valoir
que les taux chuteraient à tel point que cela les obligeraient à abandonner ce
service, cela signifierait que les expéditeurs paient le prix fort pour
disposer d’une capacité excédentaire. Les lignes de navigation ne peuvent
gagner sur les deux tableaux. Soit que l’établissement collectif des taux ne
réduit pas la concurrence de façon significative, et alors son absence
n’influerait pas sur les lignes. Soit que la fixation collective des taux n’a
aucune incidence sur la concurrence, comme dans d’autres secteurs économiques,
et alors la clientèle y trouverait son compte. En outre, si les taux devaient
chuter, les expéditeurs en profiteraient et l’ensemble du trafic qui, par
suite, transite par les ports canadiens pourrait augmenter parce que le trafic
américain qui s’y déplacerait serait plus important. Voilà donc une raison
valable pour la politique canadienne de se démarquer de la politique
américaine.
La seconde cause possible du départ
« forcé » des lignes tient à d’autres effets de « l’abolition
de la LDCM ». Les lignes
font valoir que cela remettrait en doute la légalité d’un large éventail des
accords d’exploitation. Bien qu’on puisse soutenir que les accords permettant
aux prestataires de services et aux fournisseurs de marchandises de gagner en
efficacité sont légion et qu’ils sont légaux en vertu des dipositions de la Loi
sur la concurrence, les lignes affirment qu’elles pourraient renoncer au
risque de mettre en péril une alliance, par ailleurs légale, par suite du défi
associé au fait de desservir un port canadien. Puisque les sociétés de
navigation de ligne dépendent des accords d’exploitation intervenus entre les
lignes (accords allant des contrats d’affrètement de créneaux aux alliances
mondiales) pour exploiter leur entreprise, elles considèrent la LDCM
indispensable à leur présence dans les services au Canada. Elles estiment que
les incertitudes comme celles qui accompagnent les occasionnelles enquêtes du
Bureau de la concurrence sont inacceptables et inappropriées. Dans la mesure où
la préoccupation concernant les effets sur les accords d’exploitation sous-tend
la thèse des lignes qui sont membres de conférences, les ports et les
expéditeurs pourraient appuyer les lignes. Toutefois, l’opposition actuellement
exprimée par les ports et certaines autres parties intéressées se dissiperait
peut-être si l’argument des lignes se fondait exclusivement sur les effets de
l’autorisation de l’établissement autonome des taux. Voilà pourquoi les lignes
ont intérêt à ne pas présenter d’arguments précis et clairs. Le fait de retirer
aux lignes le droit particulier de conclure des ententes collusoires sur les
taux sans faire obstacle aux accords d’exploitation pourrait tout de même les
inciter à faire valoir des arguments fondés sur la menace d’enquêtes de la part
du Bureau de la concurrence, sur des questions de fixation de taux. C’est là un
risque auquel toutes les entreprises font face; c’est dans l’ordre des choses!
Il semble peu probable que cela constitue un argument de poids.
Annexe 1
Déclaration de politique des États-Unis modifiée par
la
Ocean Shipping Reform Act de 1998
Cette loi a notamment pour objectifs –
1) d’établir un processus réglementaire non discriminatoire visant le transport
maritime public des marchandises dans le cadre du commerce extérieur des
Etats-Unis, et ce, avec un minimum d’intervention gouvernementale et de charges
réglementaires;
2) d’instituer, pour le commerce océanique des États-Unis, un système de
transport efficace et économique qui soit, autant que possible, en harmonie
avec les pratiques du transport maritime international et qui réponde aux
besoins à cet égard;
3) de favoriser le développement d’une flotte de ligne battant pavillon
américain qui soit capable de répondre aux besoins des États-Unis en matière de
sécurité nationale;
4) de promouvoir la croissance et le développement du marché des
exportations des États-Unis grâce au transport océanique concurrentiel et
efficace et en s’en remettant davantage aux forces du marché.
· Trevor Heaver est professeur
émérite à l’université de la Colombie-Britannique. On peut le joindre au numéro
de téléphone (604) 738-6152 ou à l’adresse électronique tdheaver@hotmail.com
[1] Cet argument a été signalé, mais
non pas expliqué, par le Comité d’examen de la Loi sur les transports au
Canada, dans un document
intitulé La concurrence dans
les transports – Regard sur la politque et la Legislation, 1993, vol. II,
p.110 et par Transports Canada dans Document
de consultation, 1999, p. 10.
[2] Le traitement distinct du transport
maritime se justifierait par la forte incidence des accords de coopération dans
le secteur de la navigation de ligne, par la fréquence élevée des changements
apportés aux accords et par la généreuse dérogation dont ils jouissent dans
d’autres pays.
[3] Le fait de retirer aux lignes de
navigation le droit particulier de se livrer à la collusion à l’égard des prix
sans interdire les accords d’exploitation pourrait toujours inciter les
companies de navigation à faire valoir des arguments fondés sur la menace
d’enquêtes de la part du Bureau de la concurrence en matière de fixation des
prix. C’est là un risque auquel toutes les enterprises sont exposées; cela est
dans l’ordre des choses!
[4] Les cercles maritimes et la
documentation gouvernementale d’autres pays utilisent abondamment une
terminologie particulière à ce type d’accord sectoriel. Le contraste ne fait
que compliquer la comparaison entre la politique du Canada et celle d’autres
pays.
[5] Transports Canada signale que
« ces taux s’appliquent à toutes les cargaisons passant la frontière entre
le Canada et les États-Unis même si l’exploitant est membre d’une
conférence. » Document de
consultation, juillet 1999, p. 5. Après vérification auprès de deux cadres
supérieurs de lignes qui se livrent à un intense commerce transfrontalier, je
n’ai obtenu qu’une confirmation provisoire que le trafic acheminé au moyen d’un
connaissement en direction ou en provenance des États-Unis et qui transite par
un port canadien n’est assujetti ni à la LDCM, ni à l’OSRA.
Chaque cadre a indiqué devoir obtenir l’opinion d’un conseiller juridique pour
être certain de la situation du trafic que prévoit la LDCM. Voilà qui en
dit long sur la pertinence de la LDCM.
[6] Pour obtenir plus de précisions, se
reporter aux sections II et III du document d’accompagnement.
[7] Toutefois, on pourrait signaler que
la normalisation par rapport aux É.-U. que préconisent actuellement les lignes
de navigation est très sélective dans son application et qu’elle consolide leur
intérêt à l’égard d’un régime de statu quo.
[8] Lors de leur dépôt en application
de la LDCM, les accords signifient que les participants sont membres
d’une conférence aux termes de la LDCM, mais certains accords seraient
autrement désignés et existeraient en vertu des lois d’autres pays.
[9] On doit se rappeler que la
réglementation du camionnage a obtenu un large appui pendant de nombreuses
années parce qu’on craignait les excès de la concurrence et que, jusqu’en 1987,
l’établissement collectif des taux a été autorisé et, dans certains cas, imposé
aux sociétés ferroviaires canadiennes en vertu d’une loi.
10 Cela constituait un revirement mondial. Par exemple, le British Shippers’ Council déclarait en 1987 que l’acceptation traditionnelle et l’appui du régime des conférences cédait progressivement le pas à une philosophie davantage axée sur le marché. U.S. Federal Maritime Commission, Section 18, Report on the Shipping Act of 1984, septembre 1984, p. 144.
11 Les membres des conférences choisissaient
collectivement de faire mouiller des navires d’attaque de façon que cela
coïncide avec le calendrier d’un « non-membre ». On réduisait les
taux pour s’assurer de fidéliser le trafic au sein de la conférence.
12 Il est étonnant que, au Canada, les mémoires
sur le transport maritime invoquent maintenant le fait que 70 pays adhèrent au
code pour prouver le large appui international que recueillent les conférences.
En fait, le code est né par suite des préoccupations générales que soulevaient
les pratiques des conférences et les intérêts des pays en développement à
l’égard de la clause sur le partage du fret qui avait pour but de promouvoir la
navigation battant le pavillon de leur pays. Les pays industrialisés ont adhéré
au code en légitime défense contre le partage du fret. Le Canada n’en a pas été
signataire.
13 Cela rendait la loi américaine conforme à
l’opinion des membres de la Direction de la concurrence de l’UE selon laquelle
le fait pour les conférences d’interdire les contrats d’exclusivité limitée
individuels allait à l’encontre du règlement no 4056/86 de la CE. Le
Canada avait proposé une telle condition dans le cadre de sa révision de la LDCM
de 1987, mais il avait reculé devant les solides objections des lignes de
navigation internationales.
14 Voici les années où se sont constitués les
groupes d’expéditeurs : le Australian Shippers’ Council, 1972; le Canadian
Shippers’ Council, 1966; le British Shippers’ Council, 1955 et le European Shippers’
Council par la suite; c’est seulement dans les années 1990 que la US National
Industrial Transportation League a commencé à exercer un solide leadership dans
ce pays.
15 En 1964, le Royaume Uni a adopté une loi qui
autorisait le gouvernement à interdire aux sociétés de donner suite à certaines
exigences de la Federal Maritime Commission (la commission maritime fédérale)
des États-Unis.
16 J. Mensching, directeur, Direction générale de
la concurrence, Commission européenne, Liner
shipping: Examining the development and impact of European legislation,
allocution prononcée lors de la conférence internationale sur la
conteneurisation à Londres, le 22 mars 2000 (traduction libre).
17 On n’envisage pas d’établir la parité en
réglementant les lignes qui ne sont pas membres de conférences!
18 On n’envisage pas d’obtenir la parité en
mettant de l’ordre dans les taux des lignes qui sont membres des conférences!
19 Transports Canada, Document de consultation, LDCM, juillet 1999, p.5. Le document préparatoire du Groupe de
travail des transporteurs concernés du Comité permanent sur les transports,
avril 2001, signale que, sur les routes d’Europe, le nombre des chargements en
provenance des États-Unis excède celui des chargements en provenance du Canada
dans une propostion d’au moins 65/35.
20 Toutefois, on pourrait signaler que l’actuelle
promotion de la normalisation avec les États-Unis de la part des lignes se
révèle très sélective dans son application et qu’elle renforce leur intérêt à
l’égard d’un régime fondé surtout sur le statu quo.
21 Document
de consultation, 1999, de Transports Canada présente, dans le Tableau 1,
des données qui révèlent que la quote-part du trafic transporté par des lignes
membres des conférences s’établissait à 54,5 % en 1994 et à 46,3 % en 1997.
Ces chiffres gonflent le trafic transporté aux taux établis par les conférences
parce que les lignes qui font partie de conférences transportent un fort trafic
à tarif libre et transfrontalier. En 1997, il est possible que ces données
aient sous-évalué le traffic confié aux transporteurs conformément aux ententes
deposées, car il est probable qu’elles aient été recueillies en fonction des
definitions habituelles du régime des conferences et non pas en fonction des
documents déposés en conformité avec les dispositions de la LDCM. En 1997,
cette dernière situation n’est peut-être plus significative.
22 Les marchés confidentiels verticaux peuvent
également servir les intérêts des lignes. Les recherches qui ont précédé la
mise en application de la loi OSRA ont révélé qu’après s’y être d’abord
opposées, les lignes de navigation prévoyaient que les marchés confidentiels
serviraient leurs intérêts; se reporter à N. Shashikumar, « The U.S. Ocean
Shipping Reform Act » dans Liner
Shipping: What’s Next, actes de la conférence d’Halifax de 1999,
International Association of Marine Economists, p. 16.
23 American Shipper (2001), “APL’s Jacobs calls for wider, long-term logistics contracts,” Shipper Newswire, ShippersNewsWire@shippers.com, 8 mars 2001.
24 Transports Canada, Document de consultation, LDCM, juillet 1999, p.10.
25 Cela serait possible seulement si le trafic
des États-Unis qui transite actuellement par le Canada passait sous le régime
des conférences. Toutefois, dans les ports canadiens, le traffic transite déjà
par choix dans un régime hors conférence!