Examen de la Loi sur les transports au Canada (LTC)
A la recherche de l'‚quilibre
Est-ce possible?
par
Brian Flemming
Allocution prononc‚e … Vancouver … l'occasion de la
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e
Conf‚rence annuelle du Groupe de recherches sur les transports au
Canada
le 8 mai 2001.2
Je me r‚jouis de l'occasion qui m'est donn‚e de m'adresser … vous
aujourd'hui.
Le Groupe de recherches sur les transports au Canada (GRTC) est depuis
plus de 35 ans le lieu de rencontre privil‚gi‚ des professionnels du transport
au Canada. Pendant cette p‚riode, et encore cette semaine, le Groupe a fait
la promotion de l'excellence en recherche sur de nombreuses questions
concernant le transport. J'espŠre que le travail que nous avons accompli
pendant un an sera … la hauteur.
D'ici sept semaines … peine, le Comit‚ que j'ai l'honneur de diriger
communiquera son rapport au ministre des Transports. Peu aprŠs, je pr‚vois
que le rapport et ses recommandations seront rendus publics.
Bien que je ne puisse pas voler la vedette au Ministre en vous r‚v‚lant la
teneur d‚taill‚e de nos recommandations, j'estime qu'il serait utile de vous
faire part de certaines de mes r‚flexions sur les derniers dix mois d'intense
travail; … vrai dire, il s'agirait plut“t de nos r‚flexions, puisque nous
sommes cinq … faire partie du Comit‚ et que trois d'entre nous - un quorum
- sommes pr‚sents aujourd'hui. Je parlerai de la fa‡on dont nous avons
interpr‚t‚ notre mandat et de ce que nous avons entendu et appris tout en
cheminant vers le 30 juin 2001.
Tout d'abord, quelques rappels de nature historique. La nomination des
membres du Comit‚ charg‚ d'examiner la Loi sur les transports au Canada
n'est le fruit ni de la fantaisie du gouvernement, ni de celle du Ministre.
C'est le Parlement lui-mˆme qui a exig‚ notre nomination quand il a
ordonn‚ l'examen p‚riodique de la LTC en vertu de l'article 53, lequel
pr‚voit que, quatre ans aprŠs l'entr‚e en vigueur de la Loi, le ministre des
Transports doit nommer des personnes charg‚es d'examiner la Loi afin de
d‚terminer si elle constitue pour les Canadiens ® un r‚seau de transport
s‚curitaire ‚conomique, efficient et ad‚quat. ¯. Ce que notre copr‚sident,
M. Jean Patenaude, r‚sume en parlant des quatre mots magiques..3
La Loi actuelle est entr‚e en vigueur en 1996, de sorte que notre examen est
le premier qui soit.
En juillet dernier, le ministre des Transports a nomm‚ les cinq membres du
Comit‚.
 Outre moi-mˆme en qualit‚ de pr‚sident, M. Jean Patenaude est vice-pr‚sident.
Avant sa nomination, il ‚tait vice-pr‚sident de l'Office des
transports du Canada. M. Patenaude est un ‚minent avocat du domaine
des transports connu et respect‚ de bon nombre d'entre vous.
 M. Glen Findlay a d‚j… occup‚ diverses fonctions au sein du Cabinet du
Gouvernement manitobain, notamment aux transports pendant sept ans.
Quand il ne siŠge pas au Comit‚, il cultive 5 000 acres de terre … Shoal
Lake dans l'ouest du Manitoba.
 L'honorable Robert Rae est l'ex-premier ministre de l'Ontario et il est
actuellement associ‚ dans le bureau d'avocats Goodman, Phillips et
Vineberg. R‚cemment, M. Rae a fait les manchettes quand il a
brillamment d‚fendu le dossier des producteurs canadiens de bois
d'oeuvre.
 En dernier lieu, le vice-pr‚sident du GRTC, M. Bill Waters, ‚conomiste
‚minent et ex-directeur du Centre des ‚tudes sur le transport …
l'universit‚ de la Colombie-Britannique, n'a vraiment pas besoin qu'on
le pr‚sente … ce Groupe de recherches. M. Waters s'est r‚v‚l‚ une force
intellectuelle et un ‚rudit pendant toute la dur‚e de l'examen de la LTC.
Notre rapport b‚n‚ficiera beaucoup du fait de sa participation au Comit‚.
DŠs le d‚part, mes collŠgues et moi n'avions aucun doute de l'ampleur de la
tƒche qui nous attendait. Notre mandat portait sur tous les modes de
transport essentiels … l'‚conomie du pays, soit les navires, les camions, les
trains et les avions.
De mˆme que sur - et attention, car c'est toute une envol‚e - ® toute autre
loi f‚d‚rale dont le Ministre est responsable et qui porte sur la
r‚glementation ‚conomique d'un mode de transport ou sur tout activit‚
assujettie … la comp‚tence l‚gislative du Parlement ¯..4
Une premiŠre v‚rification nous a r‚v‚l‚ qu'il n'existait pas moins de
50 textes de loi semblables. Toutefois, notre travail allait bien au-del… de ces
lois.
Concernant le mandat du Comit‚, le ministre Collenette nous a demand‚,
comme c'est sa pr‚rogative, d'examiner une demi-douzaine de questions
suppl‚mentaires qui int‚ressent particuliŠrement le gouvernement. De plus,
il a requis que le Comit‚ produise, … mi-chemin de son mandat, un rapport
‚crit sur l'enjeu qui repr‚sente le plus grand d‚fi, la quadrature du cercle de
la politique du Canada en matiŠre de transport, … savoir, l'accŠs
concurrentiel dans le secteur ferroviaire.
Est-il besoin d'ajouter que notre travail se trouvait d‚j… tout taill‚, nous ne
disposions que de 12 mois pour nous en acquitter. Nombre d'emb–ches
potentielles se trouvaient associ‚es … un mandat si ambitieux, mais je crois
que nous avons r‚ussi … les ‚viter presque toutes.
Toutefois, il subsistait le risque insidieux, surtout par le fait de collaborer
avec un si grand nombre de personnes intelligentes et exp‚riment‚es …
l'examen d'une question aussi irr‚sistible et vitale, le risque, dis-je, de tout
‚tudier et de se cantonner dans la superficialit‚. Au d‚but de nos travaux,
mes collŠgues et moi avons d‚termin‚ que nous ne pourrions faire de
contribution significative et utile que si nous pr‚cisions quels sont les d‚fis
principaux et si nous utilisions nos ressources en cons‚quence. J'estime que
nous avons r‚ussi … relever ce d‚fi, mais la d‚cision d‚finitive … cet ‚gard
vous revient.
Les imp‚ratifs en pr‚sence sautent aux yeux : le transport constitue une
question d'int‚rˆt ‚minemment pratique qui met en jeu nombre de moyens
de subsistance, de collectivit‚s et d'investissements. Les rˆveries
narcissiques sur les politiques publiques qui passent … c“t‚ des v‚ritables
enjeux ne convenaient absolument pas.
Nous avons d‚cid‚ que notre rapport devait ˆtre plus qu'une liste d'‚picerie
ou de litanies, d'issues, bonnes ou mauvaises, au terme de cinq ann‚es
d'application de la LTC. Les Canadiens esp‚raient et m‚ritaient un examen
critique de la fa‡on dont leur r‚seau de transport peut et devrait les servir au
cours des prochaines ann‚es et de la maniŠre dont la structure de la politique.5
publique pourrait le mieux aider … y parvenir. De bien nobles id‚es, direz-vous,
mais pas moins valables pour autant.
Je crois que nous avons su donner … notre rapport un juste ‚quilibre.
L'‚quilibre, voil… un thŠme sur lequel je reviendrai tant“t.
Mˆme avant la parution de notre rapport, en fait nous en sommes encore … le
r‚diger, je peux vous dire que l'une des r‚alisations dont je suis le plus fier
est la fa‡on dont nous avons consult‚ les Canadiens. Ces consultations ont
‚t‚ soutenues, intenses, … dimensions multiples et trŠs constructives.
Non seulement les membres et le personnel du Comit‚ ont-ils beaucoup
appris au cours de ce processus, mais les participants aussi. Cette exp‚rience
d'un apprentissage r‚ciproque a ‚t‚ particuliŠrement important dans le
domaine de l'accŠs concurrentiel dans le secteur ferroviaire.
Nous avons organis‚ des rencontres officielles et officieuses avec des
groupes et des particuliers, souvent … plusieurs reprises, dans chaque
province et territoire. En janvier, nous nous sommes mˆme rendus … Iqaluit,
la capitale du Nunavut, le plus jeune territoire du Canada.
Nous avons tout fait pour nous entretenir avec des particuliers et des
groupes et pour favoriser le dialogue entre certains groupes qui n'avaient
pas l'habitude d'‚changer entre eux de fa‡on civilis‚e.
Des groupes d'int‚rˆt, des soci‚t‚s, des associations, des producteurs, des
exp‚diteurs, des consommateurs de toutes sortes ont pr‚sent‚ des m‚moires,
plus de cent soixante-dix m‚moires, et les membres du Comit‚ ont lu des
milliers et des milliers de documents pour demeurer au diapason.
Nous n'avons pas h‚sit‚ … demander de l'aide ext‚rieure. Nous avons retenu
les services de deux r‚put‚s organismes ind‚pendants de recherche en
matiŠre de politiques, soit le Western Transportation Advisory Council
(WESTAC) de Vancouver et l'Institut de recherche en politiques publiques
(IRPP) de Montr‚al, pour nous aider … r‚unir le plus d'information et
d'analyses possibles.
Le Comit‚ a aussi proc‚d‚ … sa propre r‚flexion. Nous avons command‚
quarante ‚tudes afin de combler d'importantes lacunes dans notre
connaissance du fonctionnement du r‚seau de transport de ce pays. Au fait,.6
toute cette information est d‚j… accessible sous une forme ou l'autre … notre
site Web.
J'ai d‚j… fait ‚tat de la n‚cessit‚ de d‚terminer les enjeux fondamentaux.
Nous avons tƒch‚ de nous acquitter de cette tƒche au d‚but, … l'occasion
d'un document public que nous avons publi‚ en janvier et qui s'intitulait
Questions … l'‚tude. Depuis lors, ce document s'est r‚v‚l‚ extrˆmement
valable pour orienter nos travaux et ceux des nombreuses parties int‚ress‚es
qui avaient des opinions … partager avec nous.
J'aborderai briŠvement chacun de ces enjeux fondamentaux.
1) Structures ‚mergentes de l'industrie
Puis le Comit‚ a soupes‚ consciencieusement les incidences, en matiŠre de
concurrence et d'efficacit‚ dans les secteurs de l'aviation et du rail, des
structures ‚mergentes de l'industrie ce qui signifie, dans le jargon des
‚conomistes, les fusions et les concentrations d'entreprises.
Dans le transport a‚rien des passagers, l'accent a port‚ sur la structure du
secteur de l'aviation canadienne et sur l'‚valuation des barriŠres actuelles et
futures … l'entr‚e de nouveaux participants.
Le rail suscitait deux types de pr‚occupations connexes, … savoir : voir
au-del… de la frontiŠre de plus en plus perm‚able avec les �tats-Unis en
matiŠre de transports o— les fusions ont r‚duit … une poign‚e, le nombre de
transporteurs ferroviaires. En mˆme temps, au Canada, les deux soci‚t‚s
ferroviaires de classe A se sont transform‚es en exploitations totalement
nord-am‚ricaines o— la moiti‚ de leurs recettes proviennent maintenant des
clients des 48 �tats au Sud.
Le Comit‚ avait pour tƒche de d‚terminer si la l‚gislation et les politiques
actuelles font obstacle aux forces du march‚ ou les d‚tournent de leurs fins
d'une fa‡on nuisible et, dans l'affirmative, s'il existe des solutions
pratiques.
2) Soutien des d‚penses en immobilisations.7
L'infrastructure des transports, comme nous le savons tous, est trŠs co–teuse
et, pour demeurer concurrentielle, elle est susceptible de le devenir encore
plus … mesure que des technologies toujours plus ‚volu‚es s'imposent. Le
Comit‚ voulait s'assurer que, au cours des premiŠres d‚cennies du XXI
e
siŠcle, les politiques gouvernementales et la r‚glementation cr‚eraient un
environnement propice … la constitution du capital et de l'investissement.
Cette question existe … la fois dans les domaines o— les gouvernements
investissent directement, comme les routes et le transport urbain, et dans
ceux o— pr‚vaut l'investissement priv‚, le rail en ‚tant un exemple patent.
3) D‚veloppement durable et environnement
Bien que le d‚veloppement durable et la r‚duction des ‚missions de gaz …
effet de serre fassent partie de la politique f‚d‚rale g‚n‚rale, les politiques
en matiŠre de transport ne sont pas coh‚rentes … cet ‚gard.
Sur cette question, le Comit‚ a soupes‚ les options visant … promouvoir le
d‚veloppement de r‚seaux de transport durables et il a tent‚ de fusionner
ces efforts et ceux des provinces et des municipalit‚s, surtout dans le secteur
du transport en commun et des routes..8
4) Pr‚servation des corridors ferroviaires urbains
Une pr‚occupation connexe est la n‚cessit‚ de conserver les droits de
passage urbains en vue de leur utilisation future par les transports en
commun. Le dilemme en matiŠre de politique consistait donc ici … savoir
comment s'assurer que les administrations municipales aient accŠs … ces
actifs … un co–t raisonnable tandis que, ce faisant, on compenserait
convenablement les propri‚taires actuels.
5) Commerce ‚lectronique et logistique sur le plan mondial
Point n'est besoin de dire … quiconque dans cette salle combien le commerce
‚lectronique et la logistique mondiale modifient actuellement la fa‡on de
faire des affaires pour l'ensemble des soci‚t‚s. Aucun autre secteur ne sera
plus touch‚ par cette modification fondamentale de l'environnement
technologique que celui des transports qui, … son tour, constitue une des
principales cl‚s de la situation du Canada … titre de pays commer‡ant
mondial. L'‚quation est ‚tonnamment simple.
A cet ‚gard, les recommandations du Comit‚ auront pour but de s'assurer
que la l‚gislation et la politique ne nuisent pas … l'adoption des pratiques du
commerce ‚lectronique dans le secteur des transports.
6) Une vision nationale des transports
La Loi sur les transports au Canada dicte au Comit‚ le mandat d'examiner
l'ensemble de la politique sur les transports. Au cours de notre examen, les
parties int‚ress‚es ont clairement indiqu‚ le fait que, outre leurs
pr‚occupations particuliŠres, elles souhaitaient que les recommandations
faisant suite … l'examen de la LTC favorisent l'instauration d'une coh‚rence
nouvelle dans l'ensemble des politiques en matiŠre de transport. Les
principes dont s'inspirera le Comit‚ dans la version d‚finitive de son
rapport visent … r‚pondre … ce besoin et nous esp‚rons qu'ils serviront de
balises innovatrices pour ceux qui mettent de l'avant des politiques et pour
les l‚gislateurs..9
Sur cette question, je dois signaler que mes collŠgues et moi avons ‚t‚
confort‚s par l'id‚e que, mˆme avant d'ˆtre diffus‚es, nos recommandations
influent sur la strat‚gie g‚n‚rale du gouvernement en matiŠre de transport.
Il y a trois semaines, … Victoria, le ministre des Transports,
David Collenette, a amorc‚ un processus visant … cr‚er un sch‚ma national
sur le transport d'ici le printemps 2002. Il a signal‚ le processus de
consultation du Comit‚ d'examen et il a dit que notre rapport serait un pas
essentiel vers la cr‚ation de cette nouvelle strat‚gie sur le transport.
7) AccŠs concurrentiel dans le secteur ferroviaire
Le fait que le Comit‚ d'examen ait consacr‚ une part consid‚rable de son
temps et de ses ressources aux enjeux de l'accŠs dans le secteur ferroviaire
n'est pas un secret. Notre rapport provisoire traitait de cette seule question
qui occupera une partie importante de la version d‚finitive.
Je crois que nos efforts en ce domaine ‚taient … la fois n‚cessaires et
appropri‚s. Les questions concernant l'accŠs dans le secteur ferroviaire sont
de nature contentieuse, elles existent depuis longtemps et elles sont … la fois
techniquement et ‚conomiquement complexes. Bien que je ne puisse pas
pr‚tendre que les r‚sultats de nos enquˆtes constitueront une perc‚e
r‚volutionnaire, mes collŠgues et moi sommes convaincus qu'une nette
convergence ‚merge actuellement entre les parties int‚ress‚es sur ce qui
constitue v‚ritablement les enjeux importants et sur quoi faire porter les
efforts visant … r‚soudre les problŠmes.
Il nous semble exister quatre points de convergence principaux, … savoir :
PremiŠrement, il y a le fait que le r‚seau du transport ferroviaire fonctionne
bien pour la plupart des usagers la plupart du temps. Les ‚l‚ments
fondamentaux d'un r‚seau ferroviaire concurrentiel et efficace sont en
place..10
DeuxiŠmement, presque toutes les parties int‚ress‚es ont exprim‚ une
pr‚f‚rence pour les solutions commerciales par rapport … celles de la
r‚glementation.
TroisiŠmement, il existe des problŠmes, notamment de trŠs graves questions
concernant le d‚veloppement r‚gional et le revenu, que les politiques en
matiŠre de transport ne peuvent pas r‚soudre. La crise que constitue le
revenu dans les fermes des Prairies n'est pas unique, mais elle est certes la
mieux connue de ces difficult‚s qui perdurent.
QuatriŠmement, il y a le fait que les march‚s canadiens du transport sont
suffisamment diversifi‚s pour transformer les solutions r‚glementaires
g‚n‚rales en problŠmes potentiels. Une modification de la l‚gislation et des
rŠglements ne doit pas ˆtre con‡ue de fa‡on … solutionner un problŠme dans
un domaine tout en en cr‚ant de nouveaux ailleurs, le tout, aux d‚pens de
l'efficience et de l'efficacit‚ g‚n‚rales.
® Alors, dites-nous donc ce que vous recommandez ¯ y allez-vous d'un ton
flatteur. Voil… pr‚cis‚ment ce que je ne peux pas faire aujourd'hui. Ce serait
politiquement maladroit, impoli et, surtout, contraire … la loi. Le ministre
des Transports doit ˆtre le premier … prendre connaissance de notre rapport
qui sera ensuite rendu public.
Toutefois, je peux vous communiquer certains des principes essentiels qui
sous-tendent presque chaque ‚l‚ment de ce qui s'annonce comme ‚tant un
document complexe et exhaustif. Les voici donc, en l'absence de tout ordre
prioritaire.
La transparence : l'information est essentielle quand il s'agit de
l'imputabilit‚ gouvernementale et de la concurrence des entreprises.
Les citoyens sont … la fois des contribuables et des consommateurs. Plus ils
en savent, mieux c'est. On doit inviter les accumulateurs de donn‚es …
r‚gurgiter des donn‚es, mais toujours d'une fa‡on commercialement
responsable.
Flexibilit‚ et adaptabilit‚ : le cycle de vie des lois et des rŠglements se
mesure en ann‚es et en d‚cennies tandis que les march‚s, les technologies et
les personnes changent de plus en plus rapidement. L'environnement
r‚glementaire des transports doit ‚viter la camisole de force des solutions.11
taille unique et l'obsolescence instantan‚e. A mesure qu'acc‚lŠre la vitesse
du changement, il se pourrait que les solutions conventionnelles ne soient
plus appropri‚es.
Politiques et rŠglements d'application automatique : les lois devraient ˆtre
con‡ues de fa‡on … encourager les parties … soumettre autant que possible
leurs diff‚rends … la m‚diation et … arbitrer leurs propres problŠmes.
Elles devraient d‚courager le recours aux appels co–teux et … la surveillance
r‚glementaire.
La concurrence r‚glement‚e en dernier ressort : les dispositifs commerciaux
constituent le meilleur moyen de favoriser la concurrence. Autant que
possible, la r‚glementation devrait ˆtre la solution de dernier recours utilis‚e
pour r‚soudre un ‚chec du march‚.
Ce qui importe encore plus, c'est la recherche d'un ‚quilibre : la n‚cessit‚
d'arbitrer entre des ® biens ¯ concurrents devient un thŠme constant, dans
des situations qui sont importantes et d'autres qui le sont moins, … savoir :
 Il existe en matiŠre de transport des int‚rˆts priv‚s valables et d'autres
qui sont publics.
 Les rendements des grandes entreprises sont ‚vidents, mais les dangers
de la concentration du pouvoir commercial le sont tout autant.
 Les collectivit‚s isol‚es ont certes un droit d'accŠs, mais il faut aussi
tenir compte des co–ts.
 Les consommateurs souhaitent profiter des prix les plus bas possible,
mais les exploitants doivent toucher des recettes suffisantes pour
satisfaire les actionnaires et demeurer en exploitation.
 La manutention des grains pourrait ˆtre plus efficace, mais quel en serait
le co–t pour les collectivit‚s?
Le Comit‚ croit que le r“le des politiques et des lois n'est pas de d‚terminer
le juste ‚quilibre qui doit exister dans de telles situations. Nous devons
plut“t aider … cr‚er des environnements commercial, civil, juridique et
r‚glementaire o— les premiers int‚ress‚s pourront concevoir et atteindre de
tels ‚quilibres, selon les circonstances.
Je vous remercie de m'avoir ainsi donn‚ l'occasion aujourd'hui de pr‚senter
ce ® bulletin ¯ tronqu‚ portant sur les p‚r‚grinations, … la fois inellectuelles.12
et physiques, du Comit‚ d'examen. Vu le trŠs court d‚lai dont nous
disposons avant de faire rapport au Ministre, je doute que vous entendiez un
d'entre nous se prononcer sur la question avant que le document soit rendu
public. C'est donc … nous maintenant d'attendre votre verdict.
D'ici l…, le Comit‚ d'examen … cinq cordes (membres) sur la politique et la
Loi sur les transports au Canada achŠvera sa composition qui sera, je
l'espŠre, … la fois m‚lodieuse et harmonieuse, bref, ‚quilibr‚e.