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Chapitre 5

L'accès concurrentiel dans le secteur ferroviaire et la protection des expéditeurs : recommandations

Modifications proposées à l'accès au transport ferroviaire

Dans son rapport provisoire, le Comité a présenté un compte rendu complet des points de vue énoncés sur l'accès au transport ferroviaire concurrentiel.

Les propositions relatives à l'accès au transport ferroviaire sont de deux ordres, soit l'accès aux voies ferrées et les prix d'accès, bien qu'elles ne s'excluent pas mutuellement et qu'elles puissent même intervenir simultanément. Toutes les propositions avancées trouvent leur origine dans la législation actuellement en vigueur.

Accès aux voies ferrées — Options

La première catégorie, l'accès aux voies ferrées, fait en général intervenir un exploitant (l'invité) qui fait circuler ses trains ou ses wagons sur le réseau ferroviaire que possède un autre exploitant (l'hôte), à titre onéreux. Toutes les options ayant trait à l'accès aux voies ferrées impliquent un organisme réglementaire qui accorde à un exploitant le droit de faire circuler des trains sur les lignes ferroviaires d'un autre exploitant; c'est ce qu'on appelle les droits de circulation.

À l'heure actuelle, les exploitants font circuler des trains sur les réseaux ferroviaires les uns des autres, en vertu d'accords commerciaux signés de bon gré. Les options proposées prévoient un organisme réglementaire qui serait chargé d'établir l'étendue des droits dont pourrait se prévaloir la compagnie ferroviaire invitée pour faire circuler ses trains sur le réseau de l'hôte ainsi que les droits qu'elle doit verser à l'hôte en compensation de l'utilisation de son réseau.

Par rapport à la situation actuelle, et c'est là le changement le plus important, toutes les options proposées permettraient à un plus grand nombre d'exploitants d'avoir accès aux lignes ferroviaires d'une compagnie ferroviaire sous compétence fédérale à un prix d'accès qui pourrait être établi par un organisme réglementaire plutôt que par des négociations commerciales.

Prix d'accès — Options

Le deuxième type de choix d'accès, soit les prix d'accès, obligerait une compagnie ferroviaire existante ou locale à transporter sur ses lignes le trafic des expéditeurs jusqu'à un point d'interconnexion avec une autre compagnie ferroviaire ou un transporteur de liaison à un tarif réglementé. Ces options reposent sur la modification du barème des prix facturés par les compagnies ferroviaires aux expéditeurs. Ces choix représentent également des variations de la législation et des pratiques existantes : repousser les limites de l'interconnexion réglementée au-delà des 30 km et modifier les dispositions portant sur les prix de lignes concurrentiels. Cette catégorie d'options peut être considérée moins contraignante et elle crée moins de complexités réglementaires que l'accès aux voies ferrées, étant donné qu'elle n'implique pas l'utilisation des lignes d'une autre compagnie ferroviaire par un autre exploitant.

Observations sur les politiques d'accès au transport ferroviaire proposées

Afin d'offrir des conseils judicieux, le Comité s'est efforcé de définir les questions qui étaient au c¦ur même des visions opposées et d'acquérir une bonne connaissance du réseau ferroviaire, de la conjoncture économique, de la situation financière des transporteurs et des usagers ainsi que des défis techniques qui pourraient se présenter.

Il est maintenant évident qu'il était tout indiqué de demander un rapport provisoire sur l'accès au transport ferroviaire concurrentiel. Les consultations se sont poursuivies après la publication du rapport provisoire du Comité. Même si les positions de base n'ont que peu changé (d'ailleurs, certaines n'ont pas changé en une génération), le but principal recherché, qui était de débroussailler le terrain marécageux des revendications contradictoires et de dégager les grandes questions, a été atteint.

Performance du réseau ferroviaire

Le Comité estime que le réseau de transport ferroviaire des marchandises au Canada dessert bien la plupart des usagers la plupart du temps. Ses consultations ont révélé que les intéressés estimaient que les éléments fondamentaux d'un réseau de transport ferroviaire concurrentiel et efficace étaient bien en place.

À l'occasion d'une réunion avec les parties intéressées, le Comité a demandé au groupe d'attribuer une cote de 1 à 10 au réseau ferroviaire, 1 correspondant à un réseau complètement dysfonctionnel et 10 à un réseau parfait. La cote attribuée se situait entre sept et huit. Bien qu'anecdotique, cette conclusion rejoint celle obtenue par le Comité lorsqu'il a sondé les expéditeurs et la plupart des données précises recueillies corroborent également le point de vue que le réseau fonctionne bien en général : avec les États-Unis, le Canada se classe parmi les premiers dans le monde et, comme nous l'avons vu antérieurement, la productivité ferroviaire a augmenté de près de 50 p. 100 au cours des dix dernières années.

Degré de concurrence sur l'ensemble du réseau

Pour pouvoir modeler la nouvelle politique réglementaire, il fallait aussi évaluer l'état de la concurrence : dans quelle mesure les expéditeurs étaient-ils assujettis à des prix monopolistiques ou à d'autres formes d'abus du marché? Il est difficile de se prononcer sur ce sujet de façon précise à la lumière des données existantes. Le Comité est toutefois convaincu que le réseau ferroviaire du Canada n'est pas foncièrement anticoncurrentiel et que les abus perpétrés ne sont ni systémiques ni généralisés. En fait, selon tous les indicateurs publiés, la plupart des expéditeurs sur la plupart des marchés dans la plupart des régions du pays sont bien desservis.

Regroupées, plusieurs mesures administratives et économiques raffermissent cette conclusion :

Toutefois, le Comité estime que, dans certains cas, les forces du marché ne suffisent pas; un recours doit donc être prévu pour protéger les expéditeurs d'un abus potentiel de la situation dominante d'un transporteur sur un marché.

Autres secteurs industriels, autres pays, autres pratiques tarifaires

En 1967, le Canada a entamé la transformation de son réseau ferroviaire en passant d'un système manquant de capitaux, hautement réglementé et subventionné à une structure commercialement viable qui offre un meilleur service à des taux plus compétitifs pour la majorité des usagers. Au terme de ses consultations, le Comité n'a pas eu le sentiment que les intéressés exigeaient l'adoption de mesures visant à inverser cette situation. Tous les participants ou presque, même ceux dont les plaintes étaient les plus graves, ont dit préférer des solutions commerciales à des solutions réglementaires et, lorsqu'une réglementation s'imposait, des recours ciblés à une toute nouvelle réglementation généralisée.

Au tout début de son mandat, le Comité a procédé à plusieurs analyses dont les résultats alimentent cette mise en garde à l'égard d'une éventuelle modification du cadre législatif existant. Avant de formuler ses recommandations, le Comité a dû répondre à trois questions :

Réseaux d'entreprises
Estimant qu'un réseau ferroviaire ressemble, sur les plans administratif et économique, à d'autres réseaux industriels, le modèle de restructuration adopté dans les industries du gaz naturel, de l'électricité et des télécommunications a été suggéré comme modèle de restructuration du réseau ferroviaire et d'incitation à une plus grande concurrence. Le Comité croit que ces comparaisons devraient être considérées avec prudence.

D'un point de vue administratif et opérationnel, les compagnies ferroviaires sont beaucoup plus complexes que d'autres réseaux industriels en ce qui concerne la planification matérielle, la coordination, la sécurité, les connexions et l'administration. À divers égards par ailleurs non négligeables, les compagnies ferroviaires ne sont pas des copies conformes des industries du gaz, de l'électricité ou des télécommunications et ne sauraient pas être traitées comme telles.

D'importantes différences financières et économiques existent également. L'accroissement de la demande, dans les secteurs des télécommunications et du gaz naturel, et les nouvelles technologies et sources d'approvisionnement à faible prix de revient ont créé une ouverture pour de nouveaux venus. Aucun de ces facteurs ne s'applique à l'industrie ferroviaire : la demande est statique ou augmente lentement et aucune innovation technologique n'ouvre la porte à d'éventuelles réductions importantes de coûts ou à de nouveaux modes d'activité1.

Réseaux ferroviaires nationaux
Le Comité a souvent entendu parler des mesures prises par d'autres pays, la Suède, l'Australie et le Royaume-Uni étant le plus souvent cités, pour restructurer leur industrie ferroviaire. Les recherches effectuées par le Comité à ce sujet et ailleurs révèlent que le Canada ne peut vraiment s'inspirer d'aucun de ces pays pour remodeler son système ferroviaire, et ce, pour trois raisons principales.

Premièrement, les principaux pays européens et l'Australie ont commencé à restructurer leur réseau ferroviaire afin de résoudre des problèmes qui n'existent pas au Canada : réseaux nationalisés, subventions élevées, faible productivité et diminution rapide des parts du marché des marchandises.

Deuxièmement, les politiques de liberté d'accès en Suède et en Grande-Bretagne visaient à répondre aux demandes du trafic voyageur, le trafic marchandises étant secondaire. Au Canada, les problèmes sont tout différents.

Troisièmement, les résultats n'ont pas été ceux qui étaient escomptés lorsque le Comité a examiné la situation dans ces pays. Au Royaume-Uni et en Suède, les opérations ferroviaires continuent d'être largement subventionnées. Les réformes effectuées en Australie, qu'elles s'inspirent du modèle de la séparation verticale ou non, ont donné des résultats tangibles, mais de graves problèmes demeurent. En particulier, malgré les réformes adoptées, l'Australie n'a pas pu régler les problèmes les plus souvent cités au Canada comme étant symptomatiques de l'absence de concurrence.

Établissement des prix
Une grave divergence d'opinions entre expéditeurs et compagnies ferroviaires demeure sur la question de la différenciation des prix. Certains expéditeurs, pour la plupart des producteurs de denrées en vrac, considèrent la différenciation des prix comme étant injuste et comme un abus du pouvoir du marché. Quant à elles, les compagnies ferroviaires considèrent la différenciation des prix parfaitement légitime et essentielle à la survie à long terme de leur activité. De plus, les compagnies ferroviaires estiment que la différenciation des prix devrait être libre de toute entrave.

Selon le Comité, ces points de vue sont tous deux extrémistes et ne sont pas propices à l'élaboration de politiques qui encourageront un réseau ferroviaire rentable, efficace et concurrentiel. Le Comité rejette toute affirmation selon laquelle la différenciation des prix devrait être libre de toute entrave. D'impérieux arguments économiques et d'intérêt public président à l'imposition de limitations à son utilisation ou à l'atténuation de ses effets les plus pervers. Parallèlement, le Comité rejette l'argument selon lequel la différenciation des prix témoigne d'une absence de concurrence. La différenciation des prix améliore la rentabilité dans une industrie de réseau autofinancée et non subventionnée où les coûts constants non assignables doivent être absorbés si les entreprises doivent survivre. La solution de rechange serait de revenir à la réglementation des tarifs, méthode fort contraignante, et à l'octroi éventuel de lourdes subventions; ce sont des notions que le Canada a abandonnées il y a 30 ans et personne n'en prône le retour.

L'analyse des questions relatives à la différenciation des prix renvoie en général à l'analyse de l'accès au réseau ferroviaire en général, effectuée par le Comité. Les recommandations proposées visent à favoriser un régime réglementaire qui répertorie les exemples précis d'éventuels abus du marché ou de comportements anticoncurrentiels et à offrir des solutions précises et appropriées.

Évaluation de la viabilité de la réglementation
Pour évaluer les choix à l'accès proposés, il est important d'en étudier la viabilité sous forme de règlements qui peuvent être mis en ¦uvre concrètement et efficacement. Deux facteurs mettront à l'épreuve toute modification apportée à la réglementation sur l'accès au transport ferroviaire : l'établissement d'une structure judicieuse de rémunération des compagnies ferroviaires hôtes et l'analyse détaillée du fardeau que toute nouvelle réglementation pourrait imposer.

Prix d'accès
Pour assurer la viabilité de toute proposition visant à améliorer, par voie réglementaire, l'accès au transport ferroviaire, il faut concevoir un régime de rémunération approprié et pratique. L'imposition de prix d'accès plus élevés que la situation ne le justifie empêcherait les concurrents d'avoir accès aux lignes ferroviaires d'autres compagnies et irait à l'encontre du but recherché par la disposition adoptée. Des prix trop peu élevés, en revanche, inciteraient la compagnie ferroviaire hôte à récupérer son manque à gagner soit en relevant les tarifs des autres expéditeurs soit en rognant sur l'entretien de l'infrastructure et l'investissement. Un droit d'accès excessivement bas pourrait aussi se solder au bout du compte par le subventionnement d'exploitants moins rentables.

Les méthodes utilisées pour fixer un prix d'accès sont également importantes car elles risquent de remplacer un accord commercial par une décision réglementaire. Alors que certains proposent que le prix d'accès soit établi par des négociations commerciales, en faisant appel à l'Office des transports du Canada uniquement si aucun accord n'est conclu, le Comité estime que cette solution n'est pas très vraisemblable si l'accès était imposé. Si les parties en cause ne parvenaient pas à s'entendre sur les droits de circulation, il serait difficile d'envisager une entente cordiale sur un prix d'accès juste ou raisonnable. Par conséquent, il est beaucoup plus vraisemblable que l'Office ou un arbitre doive fixer le prix d'accès ou du moins les règles de base présidant à l'établissement de ce prix, ce qui constituerait une nouvelle forme de réglementation.

Fardeau réglementaire accru
Des modifications législatives visant à accroître l'accès au réseau ferroviaire pourraient imposer un fardeau financier au gouvernement (sous forme d'un contrôle réglementaire) et aux entreprises (sous forme de mécanismes de respect et de règlement des différends). Le Comité estime que les résultats escomptés d'une nouvelle réglementation doivent être évalués à la lumière des coûts réels qu'elle entraînera.

Les coûts de la réglementation proviennent de plusieurs sources. Toute mesure obligeant une compagnie ferroviaire à prendre des mesures qu'elle n'estime pas être dans son propre intérêt commercial sera vraisemblablement contestée, entraînant des frais pour les parties en litige et l'organisme de réglementation. L'expérience américaine révèle que dans les cas des droits de circulation surtout, les négociations sur les tarifs entraînaient souvent de longues et coûteuses procédures de règlement de différends. L'organisme de réglementation subit invariablement le contrecoup financier de ce litige, puisqu'il doit veiller à ce que les nouvelles dispositions soient observées.

Enfin, le partage obligatoire de l'infrastructure aux termes de certaines propositions avancées en matière d'accès pourrait entraîner de tout nouveaux types de coûts associés à la réglementation. Ce genre de problème est survenu lorsque d'autres réseaux d'entreprises ont été ouverts, par voie réglementaire, à la concurrence.

EN HAUT

Observations et recommandations

Les dispositions actuelles qui portent sur l'accès concurrentiel au réseau ferroviaire et la protection des expéditeurs constituent une série d'obligations auxquelles doivent satisfaire les compagnies de chemin de fer et un ensemble de droits conférés aux expéditeurs. Globalement, ces dispositions ont pour but d'encadrer les relations commerciales normales entre les compagnies ferroviaires et les expéditeurs en assurant à ces derniers un certain pouvoir compensateur qu'ils n'auraient pas autrement et en les protégeant des abus dans les cas où les compagnies ferroviaires dominent le marché.

Certaines de ces dispositions en matière d'accès au réseau ferroviaire et de protection des expéditeurs sont reliées entre elles. D'autres sont autonomes ou se chevauchent. Le Comité estime qu'il est important que le cadre législatif englobe une approche systématique propre à encourager les opérations commerciales avant toute intervention réglementaire, à répartir par étapes ces interventions de sorte que les plus contraignantes ne s'appliquent que là où elles sont nécessaires et à permettre d'éviter que des dispositions ne se recoupent. Le Comité examine les dispositions et présente des recommandations dans l'ordre suivant :

Le droit à un prix et les obligations touchant le niveau de service

Le droit d'un expéditeur d'obtenir un prix pour le transport de ses marchandises (soit l'article 118 de la Loi sur les transports au Canada dans le cas des transports par une compagnie ferroviaire unique et l'article 121 dans le cas des prix communs) ainsi que les obligations en matière de niveau de service que doit remplir une compagnie ferroviaire lorsque les marchandises sont expédiées sont considérés par bon nombre d'expéditeurs comme le fondement même des dispositions sur l'accès concurrentiel. Comme l'a déclaré le Canadian Shippers' Summit, « sans garantie raisonnable de prestation d'un service ferroviaire satisfaisant, les barèmes de tarifs n'ont généralement aucune importance. »

Le Comité en convient. Il est d'avis que les exigences en matière de niveau de service, qui déterminent les obligations d'une compagnie ferroviaire, sont essentielles; elles permettent de déposer une plainte auprès de l'Office, auquel il appartient de déterminer si la compagnie ferroviaire a rempli ses obligations.

Le Comité a toutefois conclu que les dispositions en vigueur ne sont pas aussi utiles qu'elles pourraient l'être. Le niveau de service est mal défini dans la Loi. Un expéditeur qui bénéficie d'un prix indiqué dans un tarif publié ne peut être sûr, avant l'expédition des marchandises, du niveau de service qui lui sera fourni, notamment au chapitre de l'acheminement en temps voulu et de la fréquence des services. En revanche, dans le cas de la plupart des opérations commerciales, notamment les contrats confidentiels passés entre une compagnie ferroviaire et un expéditeur, l'acheteur sait quel service lui sera offert pour le prix demandé. Même si une compagnie ferroviaire doit établir un prix à la demande d'un expéditeur, le niveau de service offert en échange du tarif demandé peut être plus ou moins incertain.

Le Comité a conclu que la méthode des contrats confidentiels qui précise le niveau de service à fournir doit s'appliquer également aux prix indiqués dans un tarif, ce qui serait conforme aux opérations commerciales habituelles. Les dispositions sur le niveau de service (articles 113 à 115) seraient remplacées par l'obligation pour une compagnie ferroviaire d'indiquer dans ses tarifs le niveau de service qu'elle entend fournir relativement à ses prix publiés. Le processus d'arbitrage serait à la disposition des expéditeurs mécontents du prix qui leur est imposé ou qu'on propose de leur imposer ou encore avec les modalités et conditions de prestation de services.

L'Office conserverait le pouvoir de déterminer, à la demande de l'expéditeur, si la compagnie ferroviaire a rempli ses engagements et, en cas de non-conformité, pourrait obliger la compagnie à prendre des mesures spécifiques en vue de les respecter. Une partie lésée pourrait s'adresser aux tribunaux compétents pour tenter d'obtenir des dommages-intérêts, comme c'est le cas actuellement.

Recommandation 5.1
Le Comité recommande que les articles 113 à 115 de la Loi sur les transports au Canada soient remplacés par l'obligation pour une compagnie ferroviaire de publier dans ses tarifs le niveau de service relatif aux prix indiqués dans ces derniers.

Recommandation 5.2
Le Comité recommande que l'Office des transports du Canada conserve le pouvoir de déterminer si une compagnie ferroviaire a satisfait à ses engagements en matière de services figurant dans un tarif ou dans un contrat confidentiel et, en cas de non-conformité, puisse obliger la compagnie ferroviaire à prendre des mesures spécifiques en vue de respecter ces engagements.

Dispositions sur l'interconnexion

Certains intervenants, surtout dans l'Ouest, ont réclamé l'expansion des zones d'interconnexion. En vertu des prix fixés pour l'interconnexion, les expéditeurs établis dans un rayon de 30 kilomètres autour d'un lieu de correspondance avec une autre compagnie ferroviaire ont droit à l'interconnexion de leurs marchandises d'un transporteur ferroviaire à un autre, à un prix réglementé. Celui-ci est fondé sur les frais moyens que les compagnies ferroviaires doivent acquitter pour cette interconnexion et il comprend une contribution fixe aux coûts constants. Tous les expéditeurs ont le droit de tirer parti des prix réglementés, peu importent les conditions du marché ou leurs options concurrentielles. Les prix fixés à l'interconnexion ont été établis à une époque où les prix étaient réglementés; ils ont été conçus pour éviter un trop grand encombrement dans les zones urbaines et pour s'assurer qu'un tarif commun établi de bout en bout puisse être calculé rapidement et facilement. De nos jours, les droits d'interconnexion sont mis en évidence comme moyen d'assurer l'accès concurrentiel.

De l'avis du Comité, l'expansion des limites de prise en charge aggraverait la distorsion du marché découlant du barème des frais d'interconnexion et représenterait un pas en arrière. La proposition ne tient pas compte des conditions du marché ni des effets d'étalement d'un prix fixe, tous les expéditeurs payant le même prix, peu importe leurs circonstances. Même si les frais d'interconnexion sont depuis longtemps une caractéristique de la réglementation, le Comité les considère comme une anomalie, c'est-à-dire comme un compromis entre la réglementation et le marché. En revanche, ils créent un élément de concurrence entre liaisons ferroviaires. Le Comité n'est pas convaincu que le fait de rompre cet équilibre en faveur d'une réglementation accrue profiterait aux expéditeurs ou au Canada.

Le gouvernement ne devrait se charger de réglementer les relations commerciales que lorsqu'une partie abuse du monopole qu'elle détient. Les propositions visant à élargir les limites de l'interconnexion supposent que les compagnies ferroviaires exercent un tel pouvoir. Or, le Comité n'a pas entendu d'arguments probants qui lui permettent de conclure qu'un monopole est exercé dans tous les cas où une limite élargie d'interconnexion est proposée. De toute façon, la Loi permet déjà à l'Office de statuer que le point d'origine ou de destination du trafic se situe dans un rayon de 30 kilomètres autour d'un lieu de correspondance, s'il estime que, dans les circonstances, ce point d'origine ou de destination est suffisamment près de ce lieu. Ce facteur, associé à d'autres mesures proposées ou existantes, s'attaquerait plus efficacement à l'abus du pouvoir du marché.

Recommandation 5.3
Le Comité recommande que les limites des zones d'interconnexion soient maintenues.

Parallèlement, le Comité fait remarquer que la disposition législative obligeant l'Office à établir des prix d'interconnexion fixes est une faiblesse structurelle qui devrait être modifiée. Il ne sert à rien de priver les expéditeurs et les compagnies de chemin de fer de l'occasion de négocier des frais d'interconnexion plus faibles que ceux de l'Office, lorsque certaines considérations commerciales le permettent.

Recommandation 5.4
Le Comité recommande que l'article 128 de la Loi, qui oblige l'Office des transports du Canada à établir des prix d'interconnexion fixes, soit modifié pour permettre à celui-ci d'établir des prix maximums, ce qui laisserait aux expéditeurs et aux compagnies ferroviaires le loisir de conclure des accords commerciaux prévoyant, s'il y a lieu, des prix d'interconnexion moins élevés.

Prix de ligne concurrentiels

Les dispositions sur les prix de ligne concurrentiels (PLC), qui ont été adoptées pour la première fois en 1987 puis modifiées dans la Loi de 1996, permettent à un expéditeur desservi directement par une seule compagnie ferroviaire et établi hors de la zone d'interconnexion de 30 kilomètres de demander à l'Office d'établir un prix pour le transport de marchandises sur les lignes ferroviaires d'origine jusqu'à un lieu de correspondance en vue du transfert sur un réseau correspondant. Pour obtenir un PLC, un expéditeur doit avoir au préalable conclu un accord avec le transporteur de liaison, autorisant celui-ci à acheminer le trafic. En outre, l'accès aux PLC est limité aux expéditeurs en mesure de répondre aux critères du « préjudice commercial important » des paragraphes 27(2) et (3).

Les PLC, comme d'autres moyens d'accroître la concurrence, suscitent des réactions très différentes chez les expéditeurs et chez les transporteurs. D'une part, les compagnies ferroviaires affirment depuis toujours que les PLC représentent une ingérence injustifiée sur le marché. Elles laissent entendre également que ceux-ci servent principalement d'outils de négociation plutôt que de moyens d'éliminer des préoccupations justifiables au sujet des prix et que la formule dont se sert l'Office pour les établir ne tient pas véritablement compte des prix demandés par les compagnies ferroviaires. En revanche, les expéditeurs affirment qu'un trop grand nombre d'obstacles les empêchent d'utiliser efficacement ce mécanisme pour obtenir des prix concurrentiels.

La Commission d'examen de la Loi sur les transports nationaux avait recommandé que plusieurs améliorations soient apportées aux PLC pour les rendre plus équitables et plus fonctionnels. Mais les modifications législatives qui ont suivi n'ont toutefois pas augmenté le recours aux PLC. Ceux-ci ont été de nouveau mis en évidence pendant les consultations du Comité, les expéditeurs affirmant que trois obstacles principaux à leur bonne utilisation demeurent :

Au cours des consultations tenues par le Comité, les membres du Shippers' Summit ont fait une proposition, avancée à l'origine par l'Institut canadien des engrais, visant à remplacer les dispositions actuelles sur les PLC par un prix d'accès concurrentiel (PAC)2. Tel que conçu par le Shippers' Summit, le PAC permettrait à la compagnie ferroviaire d'origine ou locale, et au transporteur de liaison, de se concurrencer au lieu de correspondance pour transporter le trafic grande distance. Il permettrait également aux expéditeurs de déterminer, le cas échéant, la partie du trajet qui serait effectuée par l'une ou l'autre compagnie dans le cadre de négociations dynamiques. Enfin, le prix du transport jusqu'au lieu de correspondance serait fondé sur les prix d'interconnexion en vigueur sur les 30 premiers kilomètres et sur une somme supplémentaire calculée en fonction des recettes moyennes de la compagnie ferroviaire par tonne-kilomètre pour transporter les marchandises visées. Ainsi, deux des méthodes permettant à l'Office de calculer actuellement un PLC seraient éliminées3. Le Shippers' Summit estime que cette méthode permettrait à l'Office d'établir rapidement un PAC, de façon prévisible et sans qu'une audience soit nécessaire.

Pour un expéditeur, le principal atout du PAC est qu'il a le potentiel voulu pour accroître la concurrence de manière non négligeable en éliminant la nécessité de conclure un accord préalable avec un transporteur de liaison ainsi que l'obligation de prouver qu'un préjudice commercial important serait subi. Les évaluations faites de son incidence sur l'efficacité globale du réseau ferroviaire ne sont toutefois pas concluantes. Les promoteurs du PAC déclarent que celui-ci encouragerait l'acheminement le plus efficace du trafic. Ce serait peut-être le cas dans certaines circonstances, mais rien ne permet de croire que ce serait toujours le cas. De plus, l'adoption du PAC ainsi proposé dirigerait éventuellement tout le trafic vers des lignes multiples, ce qui en accroîtrait l'inefficacité comparativement au service assuré par un seul transporteur.

Sous sa forme proposée, l'application du PAC serait vaste puisque les expéditeurs desservis par une compagnie ferroviaire unique, indépendamment de l'état de la concurrence, pourraient en bénéficier. Parallèlement, la méthode de calcul envisagée profiterait aux expéditeurs dont les tarifs sont supérieurs à la moyenne, indépendamment des nombreux facteurs influant l'établissement de ces tarifs. Tous ces éléments ne sont pas compatibles avec l'objectif poursuivi par le Comité qui est de n'offrir de mesures correctives que si la médiocrité des forces du marché le justifie.

Enfin, comme le PAC est établi en fonction des recettes moyennes du réseau, les demandes successives risquent de faire diminuer cette moyenne et, par conséquent, de réduire encore davantage les tarifs qui seraient établis ultérieurement selon la formule proposée. Ce phénomène, conjugué à des conditions d'application trop vastes, pourrait déclencher un processus dynamique qui ferait chuter les recettes des compagnies ferroviaires à un point tel que la rentabilité de ces dernières pourrait être compromise.

Le Comité a conclu que les risques que présentait l'adoption de cette mesure étaient trop élevés; elle aurait pour effet d'affaiblir le marché ferroviaire commercial et d'entraîner l'adoption marquée de tarifs réglementés établis en fonction des recettes moyennes. Le Comité considère néanmoins que le fondement même du PAC et des PLC est valable, soit établir un prix de correspondance avec un deuxième transporteur, et que ce mécanisme permettrait effectivement de stimuler la concurrence dans les cas dits de « goulots d'étranglement ». Une autre solution consisterait à établir un prix de correspondance concurrentiel (PCC), ainsi désigné par le Comité, solution qui permettrait d'atteindre les mêmes résultats à moindres risques en ciblant les mesures correctives de manière plus efficace.

En premier lieu, la condition exigeant qu'un accord antérieur ait été passé avec un transporteur de liaison devrait être éliminée, ce qui comblerait une lacune cruciale qui apparemment limite l'accès des expéditeurs aux mesures correctives actuelles. Comme le transporteur d'origine ne perdrait pas forcément le trafic transporté aux mains du transporteur de liaison, cela forcerait le transporteur d'origine à réaliser des gains de productivité pour pouvoir conserver ce trafic. Cette disposition devrait également cibler les expéditeurs qui ne subissent pas de réelle concurrence pour faire transporter leurs marchandises et le faire d'une manière plus directe que de se contenter d'appliquer le critère du « préjudice commercial important », dont le Comité étudiera la pertinence plus loin. Au lieu de ce critère, le Comité propose que le PCC ne s'applique qu'aux expéditeurs qui n'ont aucun « autre mode de transport efficace, bien adapté et concurrentiel » à leur disposition pour acheminer les marchandises assujetties au PCC. Ce sont là les termes dont s'inspirent actuellement les arbitres lorsqu'ils rendent une décision. Selon ce qui a été dit au Comité, dans les procédures d'arbitrage, les arbitres appliquent cette disposition avec succès. En l'espèce, lorsqu'un expéditeur estime qu'un prix qu'une compagnie ferroviaire entend facturer constitue une exploitation abusive d'une position dominante sur le marché, l'expéditeur peut demander un PCC à l'Office pour faire transporter ses marchandises au lieu de correspondance le plus proche avec un transporteur de liaison.

Pour revoir le prix proposé, l'Office comparerait le prix payé par l'expéditeur (ou qui lui était proposé) aux prix payés par d'autres expéditeurs du même produit dans des circonstances semblables. En règle générale, le Comité estime que lorsqu'un expéditeur, qui ne dispose pas d'autres choix, paie un prix beaucoup plus élevé que ceux payés par tous les expéditeurs d'un même produit dans des conditions semblables sans qu'aucune considération relative aux coûts et à la valeur du service ne puisse apparemment expliquer la situation, l'Office pourrait envisager d'imposer un PCC. Si l'Office estime qu'un PCC s'impose, la compagnie de chemin de fer et l'expéditeur disposeraient d'au plus 30 jours pour négocier un nouveau prix, soit jusqu'au lieu de correspondance, soit sur le trajet tout entier. En l'absence d'entente, l'Office établirait un PCC du point d'origine au lieu de correspondance (ou du lieu de correspondance au point de destination) avec le transporteur de liaison en recourant à la méthode décrite ci-dessous.

La méthode la plus simple consisterait à recourir aux recettes moyennes du réseau par tonne-kilomètre, mais le Comité a rejeté explicitement cette méthode car le tarif qui en résulterait aurait non seulement pour effet d'éliminer la partie abusive du prix, mais aussi de céder indûment des revenus de la compagnie ferroviaire à l'expéditeur.

Le Comité a conclu qu'on pouvait atteindre un équilibre raisonnable en calculant le PCC en utilisant les prix situés entre le 75e et le 90e centile des recettes par tonne-kilomètre pour transporter le même produit sur des distances équivalentes à la partie du PCC, calcul majoré des frais d'interconnexion s'appliquant aux 30 premiers kilomètres4. Ainsi, les expéditeurs qui paient les tarifs les plus élevés pour faire transporter un produit donné pourraient bénéficier d'un PCC. Parallèlement, cela permettrait de réduire les risques associés à une baisse en flèche des tarifs calculés d'après les recettes moyennes par tonne-kilomètre.

Comme c'est le cas en général lorsqu'on utilise une formule, il se peut que l'expéditeur ou la compagnie ferroviaire soit traitée injustement. Lorsqu'il recensera le trafic dont les recettes serviront à calculer le PCC, l'Office devra s'assurer qu'il compare des éléments comparables en ce qui a trait au trafic, aux distances parcourues, au niveau de service offert et aux conditions de transport. Ce sont tous des éléments de discrimination par les prix que le Comité accepte; en proposant un PCC, le Comité ne désire pas s'attaquer à la différenciation des prix en soi mais plutôt à l'exploitation abusive d'une position dominante sur le marché des transports ferroviaires.

À titre d'exemple, si l'Office établissait un PCC pour le transport prioritaire de charbon métallurgique dans des wagons fournis par la compagnie ferroviaire, il ne devrait pas se servir des recettes provenant du transport non prioritaire de charbon thermique dans des wagons fournis par l'expéditeur. Les paramètres du dernier exemple donné exerceraient une pression à la baisse injustifiée sur les tarifs : les services peu prioritaires bénéficieraient de services et de tarifs moins élevés que les services prioritaires, les tarifs du transport du charbon thermique risqueraient d'être plus faibles que ceux qui s'appliqueraient au charbon métallurgique et les tarifs de transport de marchandises dans les wagons fournis par l'expéditeur seraient moins élevés afin de tenir compte de l'investissement en matériel engagé par l'expéditeur. Parallèlement, en raison du caractère dégressif des tarifs, les recettes par tonne-kilomètre seraient plus faibles pour les longs parcours que pour les parcours plus petits5. Dans des cas extrêmes (si, par exemple, un PCC était imposé sur une très petite distance sur une ligne à coût de revient élevé), le calcul d'un PCC basé sur des chiffres s'appliquant à des parcours plus longs pourrait se solder par un prix qui, non seulement contribue de façon insuffisante aux coûts constants, mais qui soit aussi bien inférieur au coût variable de la compagnie ferroviaire. Ces paramètres, quels qu'ils soient, pourraient se solder par un PCC indûment faible pour la compagnie ferroviaire. Dans d'autres cas, l'inverse pourrait se produire. L'Office devrait, par conséquent, conserver le pouvoir de rajuster le tarif découlant de l'application de la formule si les résultats étaient nettement défavorables.

En appliquant la formule du PCC recommandé par le Comité, l'Office doit tenir compte de tous ces éléments et exercer son pouvoir discrétionnaire en vertu de l'article 112 de la Loi qui stipule que le tarif établi doit être « commercialement équitable et raisonnable pour toutes les parties ».

Comme il l'a noté précédemment, le Comité estime que le cadre législatif devrait éviter d'adopter des dispositions sur la protection des expéditeurs qui se recoupent. C'est pour cette raison que le Comité recommande qu'un expéditeur qui demande un PCC ne devrait pas être autorisé à recourir à la procédure d'arbitrage en ce qui concerne la partie du trajet effectué par le transporteur de liaison ou le PCC lui-même. Qui plus est, un expéditeur qui demande un PCC ne devrait pas être autorisé à recourir à la procédure d'arbitrage lorsque l'Office a déterminé que le prix faisant l'objet de la plainte déposée ne justifie pas qu'un PCC soit établi tant que ce prix est toujours en vigueur. Parallèlement, un prix établi après arbitrage ne pourrait être revu en vertu des dispositions sur le PCC. Ainsi, l'expéditeur aurait le choix entre le PCC ou l'arbitrage, mais ne pourrait pas revendiquer l'application de deux mesures réglementaires portant sur le même trajet.

Les dispositions sur les PLC ne permettent qu'un PLC par trajet (les PLC ne s'appliquent pas et au point d'origine et au point de destination). Parallèlement, les PLC ne peuvent s'appliquer à plus de 50 p. 100 de la distance parcourue, ou 1 200 kilomètres, selon la plus élevée de ces deux options. Ces restrictions ont pour but de réduire au minimum le recours aux tarifs réglementés. Le Comité préfère les ententes et rapports noués entre les compagnies ferroviaires et les expéditeurs et recommande, par conséquent, qu'aucune de ces restrictions ne soit modifiée pour ce qui est de l'application du PCC.

Le Comité ne croit pas que le PCC proposé risque de menacer la survie financière globale des compagnies ferroviaires. Si des conséquences imprévues devaient toutefois menacer la survie des compagnies ferroviaires, le gouverneur en conseil devrait être investi du pouvoir de suspendre la disposition sur l'application du PCC. La Loi avait prévu une disposition semblable lorsque les PLC avaient été introduits en 1987, mais le gouverneur en conseil n'y a jamais eu recours.

Recommandation 5.5
Le Comité recommande de remplacer les dispositions sur les prix de ligne concurrentiels de la Loi sur les transports au Canada par des dispositions sur le prix de correspondance concurrentiel :

  • en éliminant l'obligation faite aux expéditeurs de conclure un accord avec un transporteur de liaison avant de demander le prix à l'Office des transports du Canada;
  • en offrant la mesure corrective uniquement aux expéditeurs sans « autre mode de transport efficace, bien adapté et concurrentiel » pour acheminer leurs marchandises qui seraient assujetties à ce prix et lorsque l'Office estime que le prix payé est beaucoup plus élevé que ceux payés par d'autres expéditeurs du même produit dans des conditions semblables sans qu'aucune considération relative aux coûts et à la valeur du service ne puisse apparemment expliquer la situation;
  • en obligeant la compagnie ferroviaire et l'expéditeur à essayer de négocier un nouveau prix dans les 30 jours après que l'Office a établi qu'un PCC était nécessaire;
  • en obligeant l'Office, si la compagnie ferroviaire et l'expéditeur ne s'entendent pas sur un prix, à établir, sous réserve du respect du critère énoncé à l'article 112, un PCC situé entre le 75e et le 90e centile de recettes par tonne-kilomètre pour transporter le même produit sur des distances semblables, les mêmes conditions et niveaux de service s'appliquant à la partie du PCC, calcul majoré des frais d'interconnexion prélevés sur les 30 premiers kilomètres;
  • en autorisant l'Office à établir un PCC valable pendant un an;
  • en interdisant à l'expéditeur de demander l'arbitrage d'un prix revu ou établi en vertu de la procédure d'établissement du PCC;
  • en interdisant à l'expéditeur de demander l'arbitrage pour la partie du trajet effectuée par le transporteur de liaison;
  • en interdisant à l'expéditeur de demander un PCC alors qu'un prix a été établi par une procédure d'arbitrage;
  • en habilitant le gouverneur en conseil à suspendre la disposition relative au PCC s'il établit que cette disposition menace la survie des compagnies ferroviaires.

Autres dispositions

Préjudice commercial important
Le critère du préjudice commercial important a été intégré à la Loi en 1996. Il visait à faire en sorte que seuls les expéditeurs qui allaient subir un préjudice commercial important aient droit à une réparation en vertu de cette dernière. Bien que le champ d'application de cette disposition soit large, c'est essentiellement sur les expéditeurs par chemin de fer qu'elle a une incidence réelle, mais seulement dans le cas de certaines mesures correctives en vertu de la Loi : les prix de ligne concurrentiels et le niveau de service, le droit à un prix et des limites élargies d'interconnexion6. Les dispositions sur les prix et les recettes réglementés, comme les frais d'interconnexion et le revenu céréalier maximal admissible, ne sont pas touchées par cette restriction, vu que les expéditeurs ne sont pas tenus de présenter une demande. Et la disposition la plus souvent invoquée par les expéditeurs en matière de réparation, soit l'arbitrage, n'est assujettie elle non plus à aucune restriction. Il n'en demeure pas moins que les expéditeurs et les autres intervenants, notamment le Bureau de la concurrence, se sont plaints de l'existence du critère du préjudice commercial important, et en particulier de l'importance donnée à la situation financière et aux conditions d'exploitation d'un expéditeur.

Ce critère est axé sur les répercussions sur l'expéditeur et non sur le comportement du transporteur. C'est pourquoi le Comité estime que le critère du préjudice commercial important devrait être supprimé.

Recommandation 5.6
Le Comité recommande de supprimer le critère du préjudice commercial important énoncé aux paragraphes 27(2), (3) et (5) de la Loi sur les transports au Canada.

Commercialement équitables et raisonnables
Cette disposition (article 112) a aussi été insérée dans la Loi en 1996. Elle avait pour objet de guider l'Office pour veiller à ce que les prix ou les conditions de service établis par l'Office soient commercialement équitables et raisonnables pour toutes les parties. Selon certains, cette exigence constituerait un obstacle aux mesures correctives pouvant être prises par l'Office. Le Comité estime que, sans cette intervention législative, un processus d'établissement de tarifs, bien que raisonnable, pourrait se solder par un résultat inadéquat dans certains cas. Par exemple, un prix établi en fonction de l'acheminement d'un seul wagon fourni par la compagnie ferroviaire risquerait de pénaliser indûment un expéditeur qui cherche à ce que ses marchandises soient acheminées en gros blocs dans des wagons fournis par les expéditeurs. Parallèlement, obliger une compagnie ferroviaire à offrir un service à un prix inférieur à son coût variable pourrait indûment pénaliser la compagnie ferroviaire.

Les dispositions de la Loi visant la protection des expéditeurs, tel que modifiées suivant les recommandations du Comité, permettraient à l'Office d'établir deux types de prix : les prix d'interconnexion et les PCC. Le Comité estime que, lorsque l'Office établit des prix en vertu de ces dispositions, la réglementation existante devrait être conservée.

Recommandation 5.7
Le Comité recommande qu'en établissant les prix d'interconnexion et les prix de correspondance concurrentiels, l'Office des transports du Canada continue d'être guidé par l'exigence selon laquelle les prix qu'il établit doivent être commercialement équitables et raisonnables.

Arbitrage

Les dispositions sur l'arbitrage, instaurées en 1987, permettent à un expéditeur mécontent d'un prix ou d'une condition de service ayant trait au transport de marchandises de soumettre la question à l'arbitrage. Depuis 1996, ces dispositions s'appliquent au grain de l'Ouest et au réapprovisionnement par eau dans le Nord; elles ont ensuite été rendues disponibles aux exploitants de services ferroviaires de banlieue et de services ferroviaires voyageurs. Malgré ce champ d'application élargi, ce sont les expéditeurs par voie ferrée qui l'ont utilisé le plus souvent.

Le Comité estime que les dispositions sur l'arbitrage ont deux caractéristiques importantes assurant une bonne réglementation économique :

Certains transporteurs ont proposé que les dispositions sur l'arbitrage soient remplacées par un système d'arbitrage commercial. Cette suggestion ne tient pas compte du fait que l'arbitrage existe pour accorder réparation aux expéditeurs qui n'ont à leur disposition aucun autre mode de transport efficace, bien adapté et concurrentiel de leurs marchandises. Le Comité a peine à croire que dans ces circonstances, un mécanisme d'arbitrage commercial fournirait une réparation satisfaisante à un expéditeur.

Les compagnies ferroviaires prétendent que les expéditeurs qui font appel à l'arbitrage sont libres d'y renoncer s'ils sont mécontents du résultat. Cet argument fait fi de deux points importants :

On continue à s'inquiéter de la complexité de l'arbitrage et des dépenses qu'il occasionne. Mais le Comité fait observer que cette complexité résulte surtout de l'exigence selon laquelle chaque partie à l'arbitrage doit connaître les arguments de l'autre (ce qu'exige la justice naturelle) ainsi que du montant des différends portant sur les prix qui, comme il est enclin à le croire, dépasse souvent un million de dollars. Une simplicité accrue à cet égard pourrait être source d'erreur et d'injustice.

Tout compte fait, le Comité est convaincu que les dispositions actuelles sur l'arbitrage, notamment le nouveau processus simplifié, s'attaquent efficacement au problème de la situation dominante exercée par les transporteurs et des abus éventuels, d'une façon équitable tant pour les expéditeurs que pour les transporteurs. Les premiers ont trouvé que l'arbitrage était efficace pour obtenir réparation, et le Comité estime que le processus donne en général les résultats escomptés. Il existe toutefois une anomalie apparente qu'il faut tenter d'éliminer. Un arbitre est tenu, lorsqu'il s'occupe d'un différend au sujet de frais de transport dépassant 750 000 $, de vérifier si l'expéditeur peut faire appel à un autre mode de transport efficace, bien adapté et concurrentiel des marchandises. Cette exigence ne s'applique pas lorsque les différends portent sur des frais de transport inférieurs à 750 000 $. Le Comité ne voit pas pourquoi cette exigence ne devrait pas s'appliquer également à la décision de l'arbitre rendue dans ces cas-là aussi.

Recommandation 5.8
Le Comité recommande que, dans chaque cas, un arbitre soit tenu de vérifier si l'expéditeur peut faire appel à un autre mode de transport efficace, bien adapté et concurrentiel des marchandises qui font l'objet de l'arbitrage.

Revenu maximal et transport du grain de l'Ouest

Depuis l'hiver 1996-1997, beaucoup de temps a été consacré à la réforme du système de manutention et de transport du grain dans l'Ouest du Canada. Bien que chacun s'entende pour dire que ce système devrait être davantage axé sur les forces du marché, aucun consensus n'a pu être atteint sur la nature précise de cette réforme, malgré l'excellent travail effectué par l'honorable Willard Estey et M. Arthur Kroeger. Quant au Comité, il est chargé d'étudier la concurrence ferroviaire influant sur tous les expéditeurs, y compris les expéditeurs de grain.

Le processus réglementaire recommandé dans ce rapport est conçu pour s'appliquer à tous les cas d'abus de la puissance commerciale. Par conséquent, le Comité ne voit pas pourquoi le transport ferroviaire du grain devrait être traité autrement que celui d'autres produits. En outre, nous craignons que la crise actuelle dans l'industrie céréalière ne soit causée en partie par l'incapacité d'adopter assez rapidement un système qui permettrait aux forces du marché d'agir.

Le Comité fait remarquer que lorsque la Loi sur le transport du grain de l'Ouest a été abrogée en 1995 et remplacée par des taux céréaliers maximums, elle a envisagé l'élimination éventuelle du régime de réglementation pour ces taux.

Recommandation 5.9
Le Comité recommande que le système de manutention et de transport du grain soit davantage axé sur les forces du marché, ce qui pourrait entraîner la suppression du revenu admissible maximal pour les taux applicables au grain.

Droits de circulation accrus

Les droits de circulation sont une caractéristique de la législation ferroviaire canadienne depuis plus d'un siècle. Dans la plupart des cas, ils font l'objet d'accords commerciaux volontaires entre les compagnies ferroviaires. L'Office peut toutefois les imposer sur la demande d'une compagnie ferroviaire de compétence fédérale. Il peut les accorder aux conditions qu'il établit, en tenant compte de l'intérêt public. Après les avoir accordés, il peut fixer le montant de l'indemnité à verser pour l'usage d'une emprise donnée, si les deux compagnies de chemin ferroviaires ne peuvent s'entendre.

Le pouvoir statutaire d'imposer des droits de circulation non volontaires remonte à la Loi sur les chemins de fer de 1888, qui permettait à une compagnie ferroviaire de demander à l'organisme de réglementation l'autorisation de prendre possession de tout terrain appartenant à une autre compagnie de chemin ferroviaire « afin d'obtenir un droit de passage sur ou à travers des terrains possédés ou occupés..., et pour obtenir l'usage de la voie, des gares ou terrains de gare d'une autre compagnie »8. Cette disposition, qui figurait sous le titre l'« Expropriation de terrains » jusqu'à son transfert de la Loi sur les chemins de fer à la Loi de 1987 sur les transports nationaux, était surtout considérée comme une mesure équivalant à l'expropriation. Même si les compagnies ferroviaires avaient pleins pouvoirs pour exproprier des terrains, ces pouvoirs ne permettaient pas d'acquérir des terrains d'une autre compagnie ferroviaires, d'où la nécessité d'adopter cette disposition. Il fallait également éviter de construire inutilement d'autres lignes de chemin de fer lorsque celles d'une compagnie ferroviaire existante pouvaient être utilisées. La disposition en question a été considérée comme un recours extraordinaire, et elle a fait l'objet d'une application restrictive. À noter qu'il n'y avait aucune référence au fait qu'elle était une mesure visant à accroître la concurrence.

L'expérience acquise par l'Office et par les organismes qui l'ont précédé, relativement à cette disposition, le montre bien. La plupart des demandes ne portaient pas sur les droits de circulation, mais plutôt sur l'occupation des terrains d'une autre compagnie ferroviaire. C'est ainsi qu'en 1905, la Guelph and Goderich Railway Company a cherché à obtenir des terrains du Grand Trunk Railway Company à Goderich (Ontario), que celui-ci n'utilisait pas9, et qu'en 1988, VIA Rail Canada Inc. a demandé à l'Office de prendre un arrêté l'autorisant à posséder, à utiliser et à occuper une installation d'entretien de CP Rail située à Victoria (C.-B.). Au cours de la seconde moitié du XXe siècle, l'organisme de réglementation n'a ordonné d'accorder aucun droit de circulation. Aucun droit d'offrir des services de transport, volet important des droits de circulation si ceux-ci avaient été considérés comme un moyen d'accroître la concurrence, ne lui a été demandé, et il n'en a accordé aucun.

L'Office national des transports a reçu toutefois quatre demandes de droits de circulation vers la fin des années 1980. Ses décisions portant sur deux d'entre elles ont confirmé que la Loi ne permettait qu'aux chemins de fer sous réglementation fédérale de présenter une demande de droits de circulation. Cela a soulevé la question à laquelle nous sommes maintenant confrontés, à savoir si la Loi devait être modifiée pour en élargir l'application, question qui a une importance particulière à la lumière de l'expansion de l'industrie des compagnies de chemin de fer d'intérêt local, dont bon nombre sont sous réglementation provinciale et qui ne peuvent, par conséquent, présenter de demande de droits de circulation.

En février 2001, l'Office des transports du Canada a reçu deux demandes de droits de circulation. La première, qui provenait de la Ferroequus Railway Company Limited, visait à obtenir des droits de circulation sur environ 2 000 kilomètres de voies du CN reliant North Battleford (Saskatchewan) à Prince Rupert (Colombie-Britannique). La seconde, présentée par la Compagnie de chemin de fer de la baie d'Hudson, filiale d'OmniTRAX Canada, a cherché à obtenir des droits de circulation sur un réseau de quelque 2 200 kilomètres d'embranchements et de lignes principales du CN situés en Saskatchewan et au Manitoba. Ces deux compagnies ferroviaires détenaient un certificat d'aptitude en tant que compagnies de compétence fédérale, et elles ont demandé toutes deux le droit d'offrir des services de transport sur les lignes du CN où elles se proposaient d'exercer leur activité.

Les demandes en question, semble-t-il, sont les premières à porter sur le droit d'offrir des services de transport par suite d'un arrêté relatif aux droits de circulation. La question de savoir si le droit d'offrir des services de transport était envisagé en vertu de l'actuelle disposition sur les droits de circulation de la Loi sur les transports au Canada a suscité de vifs débats entre les diverses parties. Le CN, propriétaire de l'infrastructure, a affirmé que ce droit n'était pas conforme au cadre réglementaire de la Loi, et que la disposition sur les droits de circulation ne prévoyait que des « droits de passage ». Les compagnies ferroviaires cherchant à obtenir des droits de circulation ont fait valoir que la Loi permet, en présentant une demande de droits de circulation, qu'on cherche aussi à obtenir le droit d'offrir des services de transport. Le 3 mai 2001, l'Office a statué que la Loi, sous sa forme actuelle, ne l'autorisait pas à accorder des droits de circulation à un exploitant ferroviaire qui voudrait expressément non seulement circuler mais aussi offrir des services de transport des marchandises aux expéditeurs.

Ce que le Comité a entendu
Selon les membres du Canadian Shippers' Summit, les dispositions actuelles ne militent pas en faveur d'un réseau ferroviaire concurrentiel, même si la concurrence est l'objectif clairement défini dans la Loi. Ils prétendent que des changements sont nécessaires. Pour accroître la concurrence entre compagnies ferroviaires, ils proposent un train de réformes législatives qui passent nécessairement par la nécessité d'offrir des droits de circulation à un plus grand nombre. Ils affirment que les compagnies ferroviaires ne sont plus considérées comme des services publics qui doivent être protégés et qu'elles doivent être soumises aux mêmes pressions concurrentielles que les expéditeurs.

La notion de droits de circulation accrus est appuyée également par les provinces de la Saskatchewan et du Manitoba, par la Commission canadienne du blé, par le Bureau de la concurrence et par deux transporteurs régionaux, BC Rail et OmniTRAX.

Le CFCP s'oppose fermement aux propositions des expéditeurs en vue de légiférer des droits de circulation accrus, en laissant entendre que les propositions d'accès ne feraient qu'assurer des prix plus bas aux expéditeurs, aux dépens des transporteurs ferroviaires. De son côté, le CN invite à la prudence suggérant que l'accroissement de l'accès ferroviaire doit adhérer à certains principes fondamentaux tels que la réciprocité et à des droits d'accès résultants de négociations commerciales. En outre, les compagnies ferroviaires font observer que des droits de circulation accrus réduiraient inévitablement l'efficacité puisqu'un plus grand nombre de trains achemineraient en fait le même volume de trafic.

Recours aux droits de circulation pour augmenter la concurrence
Comme nous l'avons vu, la disposition sur les droits de circulation ne semble pas avoir été conçue à l'origine comme un moyen d'accroître la concurrence. Comme dans le cas de tout texte législatif appelé à remplir une fonction pour laquelle il n'a pas été conçu, il y a inévitablement des difficultés d'application que le débat actuel met en lumière.

Il peut toutefois y avoir des circonstances dans lesquelles il serait approprié d'utiliser les droits de circulation comme un moyen d'accroître la concurrence. Le Comité estime, par conséquent, que la disposition de la Loi sur ces derniers devrait être remplacée par une disposition sur l'accès concurrentiel lorsque la situation l'exige. Il désire mettre l'accent sur le fait que l'octroi de droits de circulation en tant que mesure permettant d'accroître la concurrence devrait être une mesure prise exceptionnellement, qui ne devrait être imposée que lorsque la compagnie ferroviaire assurant le service n'agit manifestement pas dans l'intérêt public.

La conversion des dispositions actuelles sur les droits de circulation en un outil d'accès concurrentiel peut se faire grâce à un certain nombre de modifications apportées à la Loi.

Demandes de droits de circulation
À l'heure actuelle, seule une compagnie ferroviaire de compétence fédérale peut présenter une demande d'arrêté relatif aux droits de circulation sur les lignes d'une autre compagnie ferroviaire de compétence fédérale. Depuis 1996, l'augmentation du nombre de compagnies de chemin de fer d'intérêt local, qui sont pour la plupart des compagnies ferroviaires de compétence provinciale, signifie qu'une grande partie du secteur du transport ferroviaire ne peut même pas présenter de demande.

Il ne semble pas y avoir de raison valable d'établir une distinction entre un transporteur ferroviaire sous réglementation fédérale et son homologue sous réglementation provinciale, si les deux répondent aux mêmes normes de sécurité d'exploitation, qu'ils soient convenablement assurés et qu'ils aient du personnel suffisamment qualifié. La disposition de la Loi sur les droits de circulation devrait, par conséquent, être étoffée pour que ceux-ci soient dorénavant accessibles à tous les exploitants ferroviaires qualifiés, qu'ils aient un certificat d'aptitude fédéral ou qu'ils soient titulaires d'une licence octroyée par une province.

Recommandation 5.10
Le Comité recommande que tout exploitant ferroviaire, qu'il soit de compétence fédérale ou de compétence provinciale, soit autorisé à présenter une demande de droits de circulation à l'Office des transports du Canada, à condition de satisfaire à toutes les normes d'exploitation et de sécurité en vigueur et d'être convenablement assuré.

Offre de services de transport
Si l'objectif est de convertir les dispositions sur les droits de circulation en une disposition sur l'accès concurrentiel lorsque les circonstances l'exigent, le privilège d'offrir des services de transport doit y figurer.

Recommandation 5.11
Le Comité recommande que les dispositions de la Loi sur les transports au Canada sur les droits de circulation soient modifiés pour permettre à un requérant de chercher à obtenir le droit d'offrir des services de transport.

Négociations
Les dispositions actuelles de la Loi sur les droits de circulation n'obligent pas une éventuelle compagnie ferroviaire invitée sur les lignes d'une autre à négocier avec le propriétaire de l'infrastructure avant de présenter une demande de droits de circulation à l'Office. En fait, le Comité croit savoir que ce genre de négociations n'a pas été courant; d'ailleurs, dans bien des cas, les demandes de droits de circulation n'ont été précédées d'aucune négociation commerciale digne de ce nom.

Les droits de circulation exigent le maintien de bonnes relations de travail entre le propriétaire de l'infrastructure et la compagnie ferroviaire invitée. De nombreuses interactions des deux parties font en sorte que les activités ferroviaires, notamment l'entretien prévu et imprévu, sont exercées en toute sécurité et sans délai. La communication entre les contrôleurs de la circulation ferroviaire, les effectifs d'entretien de la voie et les équipes d'exploitation est cruciale car aucune erreur n'est permise. Des rapports conflictuels rendent beaucoup plus difficiles la communication et la collaboration efficaces. De plus, il est irréaliste de s'attendre à ce que l'organisme de réglementation se pose en surveillant des interactions journalières et fasse office d'arbitre.

En règle générale, le Comité favorise les relations et les accords commerciaux entre les compagnies ferroviaires et les demandeurs de droits de circulation, de même qu'entre les compagnies ferroviaires et les expéditeurs. Les négociations commerciales visant à en arriver à un accord sur bon nombre de volets de l'interaction entre une compagnie ferroviaire invitée et un propriétaire d'infrastructure offrent un fondement solide à un meilleur processus d'obtention de droits de circulation. Mais si l'on en croit ce qui s'est passé aux États-Unis, les négociations commerciales se révèlent souvent difficiles dans des situations à accès réglementé.

Le Comité conclut, par conséquent, qu'un éventuel exploitant ferroviaire invité devrait aviser le propriétaire de l'infrastructure qu'il a l'intention de demander un arrêté sur les droits de circulation. Semblable à celui que les expéditeurs donnent aux transporteurs en vertu de l'arbitrage, cet avis permettrait aux parties d'entamer dans les meilleurs délais des négociations commerciales pour résoudre le plus de questions possible avant que l'Office n'examine la demande.

Recommandation 5.12
Le Comité recommande qu'une compagnie ferroviaire qui se propose de présenter une demande de droits de circulation à l'Office des transports du Canada soit tenue d'en informer le propriétaire de l'infrastructure, au moins 60 jours avant de présenter sa demande, afin d'inciter les parties prenantes à négocier.

Considérations sur le critère de l'intérêt public
De nombreux promoteurs des droits de circulation accrus sont favorables à un critère de l'intérêt public reposant sur l'inversion du fardeau de la preuve. En vertu d'un tel critère, toute compagnie ferroviaire hôte qui s'oppose à une demande de droits de circulation devra démontrer que l'octroi d'un tel droit ne serait pas dans l'intérêt public. Les participants au Shippers' Summit ont laissé entendre :

[Traduction]
qu'en attribuant à quiconque s'oppose à un arrêté sur les droits de circulation la charge de démontrer que cet arrêté n'est pas dans l'intérêt public, on donnerait raison à ceux qui prônent la concurrence en augmentant les droits de circulation tout en conférant à l'Office le pouvoir discrétionnaire de refuser l'arrêté, s'il y a lieu10.

Parallèlement, la Western Canadian Shippers' Coalition a proposé une inversion de la charge de la preuve

[Traduction]
pour faciliter l'octroi des demandes de droits de circulation, comme réparation pro-concurrence, plutôt que maintenir le statu quo largement perçu comme un recours exceptionnel11.

Le Comité estime que l'imposition de droits de circulation devrait continuer à être perçue comme une mesure exceptionnelle ne devant être consentie que lorsque l'intérêt public l'exige. Vu le caractère exceptionnel des droits de circulation, surtout lorsqu'on cherche à obtenir le droit d'offrir des services de transport, l'Office doit rester convaincu que l'acquiescement à une demande est dans l'intérêt public. Par conséquent, le Comité rejette la notion de critère d'inversion du fardeau de la preuve.

Les dispositions actuelles sur les droits de circulation permettent à l'Office d'octroyer des droits de circulation aux conditions fixées par lui en tenant compte de l'intérêt public. La Loi ne définit toutefois pas ce dernier, lacune que déplore le Comité. L'organisme de réglementation devrait savoir à quoi s'en tenir au sujet des critères et des facteurs à prendre en compte pour déterminer l'intérêt public. En l'absence de conseils, le processus d'examen des demandes de droits de circulation pourrait être long, ouvrir la porte à des contestations judiciaires et être coûteux, ce qui risquerait de nuire à l'efficacité de cette disposition.

Des facteurs importants en matière d'intérêt public doivent être examinés, notamment les incidences éventuelles de l'octroi de droits de circulation sur tous les usagers et expéditeurs utilisant une ligne donnée, l'effet de cet octroi sur l'efficacité du réseau, l'éventuelle nécessité d'exiger l'accès réciproque, le cas échéant, aux lignes du requérant en tant que condition d'obtention des droits en question, la capacité de la compagnie ferroviaire invitée de continuer à offrir des services à l'avenir et les répercussions sur la situation financière de la compagnie de chemin de fer hôte. En tranchant la question de l'intérêt public, l'Office devrait être obligé de tenir compte de tous ces éléments.

Ces considérations permettront à l'Office, dans le cadre de son travail de détermination de l'intérêt public, de bénéficier de l'apport de tous les intéressés au sujet d'une ligne, et de décider s'il est dans l'intérêt public d'accorder des droits de circulation ou de maintenir les mesures de protection en vigueur (interconnexion, PCC et arbitrage).

Recommandation 5.13
Le Comité recommande que, dans le cadre de sa détermination de l'intérêt public relativement à une demande de droits de circulation, l'Office des transports du Canada prenne au moins en considération :

  • le caractère suffisant des services existants;
  • l'existence d'autres modes de transport concurrentiels;
  • les répercussions pour tous les usagers et expéditeurs sur les lignes où des droits de circulation ont été demandés;
  • les incidences sur l'efficacité du réseau;
  • la situation financière et la capacité d'exploitation du requérant;
  • l'empressement du demandeur à permettre l'accès réciproque à ses lignes, s'il y a lieu;
  • les répercussions sur la solvabilité du propriétaire de l'infrastructure.

Obligations des transporteurs et protection des expéditeurs
Suivant les recommandations du Comité, la Loi continuerait d'imposer des obligations et des restrictions aux compagnies ferroviaires sous réglementation fédérale, notamment l'obligation de publier un prix à la demande d'un expéditeur, celle de préciser le niveau de service dans un tarif publié ou un contrat confidentiel, ainsi qu'une restriction quant à la façon dont ces compagnies peuvent limiter leur responsabilité en cas de perte de marchandises d'un expéditeur ou de dommages causés à ces dernières.

Le Comité estime que ces mêmes obligations et restrictions devraient s'appliquer aux exploitants ferroviaires invités qui ont le droit d'offrir des services de transport. Il n'y a aucune raison impérieuse pour laquelle ces exploitants devraient être exemptés. En fait, ce n'est qu'en incluant cette exigence que cette disposition assurera l'accès concurrentiel. Cela dit, tout expéditeur utilisant une ligne donnée pourrait demander à la fois un prix et un niveau de service déterminés au propriétaire de l'infrastructure ou à l'exploitant invité, et choisir l'ensemble qui répond le mieux à ses besoins.

Le Comité en conclut donc qu'un exploitant ferroviaire invité ayant le droit d'offrir des services de transport doit être assujetti à l'obligation d'établir des prix à la demande d'un expéditeur ainsi que de les publier dans des tarifs, et avoir le droit de passer des contrats confidentiels avec des expéditeurs. Lorsque l'un d'eux a passé un contrat avec un expéditeur, il doit être tenu de fournir le niveau de service énoncé dans son tarif ou dans le contrat. L'Office aurait le pouvoir de déterminer si cet exploitant a rempli ses engagements. En cas d'infraction, la partie lésée pourrait demander réparation en s'adressant à un tribunal compétent, comme c'est le cas actuellement pour les compagnies ferroviaires sous compétence fédérale. Enfin, l'exploitant invité aurait le pouvoir de limiter sa responsabilité en cas de perte ou de dommages, mais seulement en conformité avec l'article 137 de la Loi.

Recommandation 5.14
Le Comité recommande que les exploitants ferroviaires invités ayant obtenu le droit d'offrir des services de transport :

  • aient l'obligation de publier leurs prix à la demande d'un expéditeur et de faire état du niveau de service offert dans leurs tarifs publiés;
  • aient le droit de passer des contrats confidentiels avec des expéditeurs;
  • aient le pouvoir de limiter leur responsabilité, en cas de perte des marchandises d'un expéditeur ou de dommages causés à celles-ci, conformément à l'article 137 de la Loi sur les transports au Canada.

Un expéditeur qui a recours à une ligne utilisée par plus d'un transporteur ferroviaire bénéficie de la concurrence directe. Celle-ci limite l'aptitude d'une compagnie ferroviaire, qu'il s'agisse du propriétaire de l'infrastructure ou de l'exploitant ferroviaire invité, à exercer son pouvoir sur le marché, ce qui rend superflus plusieurs mesures de protection ou plusieurs recours. Les prix de correspondance concurrentiels (examinés précédemment dans ce chapitre) ne seraient pas nécessaires sur les lignes où plus d'un transporteur fait circuler ses trains. Pour éliminer toute confusion éventuelle, il faut indiquer clairement que, lorsque les droits de circulation sur une ligne vont de pair avec l'offre de services de transport, ni le propriétaire de l'infrastructure ni l'exploitant ferroviaire invité ne seraient assujettis aux dispositions sur l'interconnexion et sur les prix de correspondance concurrentiels. Enfin, comme un expéditeur pourrait vraisemblablement expédier ses marchandises en empruntant un autre mode de transport, l'arbitrage serait inutile.

Un arrêté octroyant à un exploitant invité des droits de circulation doublés du droit d'offrir des services de transport devrait, par conséquent, avoir pour effet de suspendre l'application des dispositions sur l'interconnexion, sur les prix de correspondance concurrentiels et sur l'arbitrage en ce qui a trait au trafic sur les lignes en question, tant que l'arrêté serait en vigueur ou jusqu'à ce que le transporteur ferroviaire invité cesse d'exploiter ces lignes.

Recommandation 5.15
Le Comité recommande que l'application des dispositions sur l'interconnexion, sur les prix de correspondance concurrentiels et sur l'arbitrage soit suspendue relativement au transport de marchandises sur les lignes desservies par un propriétaire d'infrastructure et utilisées par un ou plusieurs exploitants invités bénéficiant du droit d'offrir des services de transport.

La Loi oblige un propriétaire d'infrastructure à suivre un processus établi de cessation d'exploitation d'une ligne. Les droits de circulation en vigueur ne devraient pas se répercuter sur ce processus.

L'une des conditions du processus de transfert et de cessation d'exploitation de lignes consiste à donner aux expéditeurs un préavis suffisant de cessation d'exploitation. Le Comité est d'avis que les expéditeurs desservis par un exploitant invité devraient également être informés suffisamment à l'avance de l'intention de ce dernier de mettre fin au service.

Recommandation 5.16
Le Comité recommande qu'un arrêté portant sur les droits de circulation émis par l'Office des transports du Canada oblige l'exploitant invité à fournir un préavis raisonnable lorsqu'il a l'intention de cesser l'exploitation d'une ligne donnée.

Prix d'accès au réseau ferroviaire
Lorsque des droits de circulation sont accordés, avec ou sans le droit d'offrir des services de transport, le propriétaire de l'infrastructure assume, et continue d'assumer, les risques et les obligations s'y rattachant. En échange de la possibilité de rentabiliser le capital qu'ils ont investi, les actionnaires du propriétaire visé assument les risques commerciaux et financiers de cet investissement. Ainsi, en permettant à un autre exploitant d'utiliser la ligne et, fait plus important, d'offrir des services de transport à ses clients, le propriétaire doit être rémunéré en conséquence.

Le Comité tient avant tout à éviter les propositions d'accès susceptibles de compromettre l'efficacité du réseau ou d'accorder un avantage injuste soit au propriétaire de l'infrastructure soit à l'exploitant ferroviaire invité. En vertu des dispositions sur les droits de circulation en vigueur, une fois que ceux-ci ont été accordés, la compagnie ferroviaire invitée et le propriétaire de l'infrastructure doivent négocier l'indemnité qui sera versée à ce dernier. Le Comité estime que la voie de la concertation est la méthode à suivre, mais il sait qu'un accord risque d'être difficile à conclure. L'Office devrait, par conséquent, conserver le pouvoir de calculer cette indemnité si aucun accord n'est conclu.

Recommandation 5.17
Le Comité recommande que l'indemnité relative aux droits de circulation soit négociée entre les parties. Si celles-ci sont incapables de conclure un accord commercial dans les 90 jours, l'une ou l'autre partie pourrait demander à l'Office des transports du Canada de fixer cette indemnité conformément à la proposition de tarification de l'accès dans le secteur ferroviaire faite par le Comité.

Son aptitude à calculer des prix d'accès équitables tant pour la compagnie ferroviaire invitée que pour le propriétaire de l'infrastructure aurait une incidence importante sur la réussite globale du régime d'accès concurrentiel. La nécessité éventuelle pour l'Office d'établir les conditions d'indemnisation sont reconnues par l'actuelle disposition sur les droits de circulation de l'article 138 de la Loi. Mais cette dernière ne dit rien sur la façon dont l'indemnité sera calculée. C'est une lacune importante, et qui le deviendra d'autant plus à la lumière des propositions du Comité visant à élargir l'accès à ces dispositions à un plus grand nombre d'intervenants sur le marché et d'y ajouter explicitement le droit d'offrir des services de transport.

Les intervenants ont présenté divers points de vue sur ce qui constitue une indemnité d'accès aux voies appropriée. Certains expéditeurs ont plaidé en faveur de frais d'accès peu élevés, propres à encourager la pénétration concurrentielle du marché du transport ferroviaire. Le CN et le CFCP, en revanche, craignent que de tels frais n'encouragent la « sélection à outrance » des trajets les plus lucratifs et ne compromettent leur aptitude à produire les recettes dont ils ont besoin pour financer leurs besoins futurs.

Le Comité a examiné divers régimes de tarification et a tenu compte de la tarification adoptée par d'autres pays lorsque l'accès au transport ferroviaire y était réglementé. Il semble y avoir consensus sur les deux volets que les frais d'accès devraient comprendre :

  1. un paiement indemnisant le propriétaire de l'infrastructure de ses frais supplémentaires par suite des activités de la compagnie ferroviaire invitée sur sa ligne;
  2. un paiement aidant à couvrir les frais communs de propriété et de gestion de l'infrastructure.

Le rapport provisoire du Comité a précisé certains des frais supplémentaires que le propriétaire d'une voie peut engager lorsqu'il permet l'accès à cette dernière. Le premier paiement vise les frais susceptibles de découler :

Lorsque deux compagnies ferroviaires ou plus font circuler des trains sur une ligne, d'autres précautions doivent être prises pour assurer un niveau de sécurité élevé. Le propriétaire de l'infrastructure mérite d'être indemnisé du nouvel investissement qu'il doit effectuer et des frais d'exploitation supplémentaires qu'il doit engager pour maintenir ce niveau au moment du partage de la voie. Le montant de ces frais supplémentaires variera selon le degré d'utilisation de la voie par l'invitée. Il sera, à son tour, tributaire du type et du volume de trafic, ainsi que de la fréquence des trajets de l'invitée sur la ligne. Des frais supplémentaires variables résulteront également de la nature et de l'état de cette dernière, ainsi que des exigences de l'hôte en matière d'utilisation de sa voie.

Le second volet des frais d'accès reconnaît que l'hôte doit pouvoir tirer un certain rendement du capital qu'il a investi dans le réseau ferroviaire. Sans indemnité raisonnable, les propriétaires de voies sont peu enclins à entretenir le réseau existant. La participation de l'invitée aux frais communs de propriété des voies peut être calculée de diverses manières. Par exemple, les frais pourraient être fondés sur les éléments suivants :

  1. un taux de participation aux coûts variables de 7,5 p. 100, utilisé pour calculer les frais d'interconnexion;
  2. un taux de participation de 20 p. 100 des coûts variables, prescrit en vertu de la Loi sur le transport du grain de l'Ouest;
  3. la règle dite de tarification optimale des éléments (RTOE), en vertu de laquelle l'hôte est indemnisé des recettes non réalisées à cause de la présence de l'invitée, notamment tous bénéfices cédés ou sacrifiés. Des économistes ont proposé la RTOE dans les cas où un nouvel intervenant doit pénétrer une « installation où il y a un goulot d'étranglement » pour concurrencer l'hôte12. Cette règle a pris naissance dans un cadre réglementaire où l'accent était mis sur l'instauration de règles du jeu équitables permettant à l'invitée et à l'hôte de se concurrencer; ainsi, seuls les transporteurs au moins aussi rentables que l'hôte pourraient pénétrer le marché;
  4. le rendement dont une société privée aurait besoin pour effectuer un nouvel investissement équivalant à la valeur de remplacement de la ligne et comportant un risque commercial comparable13;
  5. l'application d'un coût du capital approprié à la valeur estimative de l'ensemble des actifs utilisés par l'invitée. Le Surface Transportation Board a eu recours à cette méthode surtout pour régler les problèmes d'utilisation des voies consécutifs aux fusions de compagnies ferroviaires14. Le STB calcule approximativement la valeur de la ligne à laquelle on cherche à avoir accès en appliquant le montant payé par dollar gagné pour acquérir l'ensemble des installations fixes (soit à l'exclusion du matériel et des biens non ferroviaires) aux gains réalisés sur cette ligne. La valeur estimative du capital est ensuite répartie entre l'hôte et l'invitée en fonction de leurs parts de trafic escomptées.

Les règles applicables à l'ensemble du réseau, comme celles qui calculent les taux de contribution en pourcentage des coûts variables, sont intéressantes parce qu'elles sont d'application facile, mais les paiements calculés risquent de n'avoir que peu de rapport, si tant est qu'ils en ont, avec les recettes nécessaires permettant d'inciter les compagnies ferroviaires propriétaires à investir. Les quatrième et cinquième propositions tentent de régler la question en établissant explicitement un lien entre le paiement de l'invitée et une évaluation du rendement exigé du capital investi par l'hôte. Il faut faire preuve de beaucoup de jugement pour appliquer ces méthodes (surtout la quatrième). De plus, une formule d'indemnisation fondée sur des taux de rendement moyens réduirait les avantages dont disposeraient les nouveaux venus, en rendant moins attrayant le trafic moins rentable sur la ligne, et plus attrayant le trafic vraiment rentable.

En examinant d'autres structures de prix possibles, il faut tenir compte du fait que le réseau commercial actuel repose sur la différenciation des prix. En plus de payer un prix suffisant pour recouvrer au moins ses frais identifiables, un transporteur doit verser une certaine contribution au titre des frais non ventilables, partagés ou « constants », occasionnés par l'ensemble de ses activités et de son réseau. Cette dernière majoration varie d'un chargement à l'autre. Par suite des négociations commerciales entre transporteurs et expéditeurs, le trafic relativement non tributaire du prix a tendance à produire des majorations plus élevées que celui qui l'est.

Le Comité reconnaît que, dans certaines situations, l'accès concurrentiel exposerait les compagnies ferroviaires actuelles à une sélection à outrance par les nouveaux venus qui n'assument pas la totalité des coûts relatifs à l'infrastructure actuelle, à moins que le prix d'accès ne soit suffisamment élevé. Dans ce contexte, la notion d'accès concurrentiel doit conserver certaines caractéristiques propres à la différenciation des prix tout en permettant une concurrence accrue. Elle pourrait être complexe, mais le Comité ne voit aucune solution de rechange au fait d'imposer un prix d'accès fondé sur les marchandises transportées ou sur le transport lui-même, alors qu'il est lié aux recettes actuelles découlant du trafic visé par la compagnie ferroviaire concurrente. Cette méthode se rapprocherait de la règle de tarification optimale des éléments (RTOE), mais ne devrait pas nécessairement s'y conformer entièrement. Cette règle exige que la compagnie ferroviaire invitée paie des frais équivalant aux recettes réalisées par la compagnie ferroviaire hôte. Le motif invoqué, c'est qu'il s'agit d'un droit d'accès qui ne rend la pénétration du marché intéressante que si la nouvelle compagnie ferroviaire est plus efficiente que la compagnie ferroviaire hôte15. Selon la formule recommandée par le Comité, ce droit d'accès pourrait être un peu moins élevé que ce que dicte la règle en question car le transporteur pourrait ne pas être aussi efficient que possible. L'Office pourrait également se servir du « critère des frais indépendants » pour s'attaquer au problème des hausses excessives.

Le Comité rejette sans ambages les droits d'accès calculés en fonction des recettes moyennes ou de la participation moyenne aux coûts constants. Cette formule est précisément celle qui permet la sélection à outrance et elle compromettrait la différenciation des prix nécessaire à un réseau ferroviaire commercial où une grande partie du trafic est sensible aux prix.

En plus d'examiner les rouages des modes d'établissement des prix proposés, il importe de se demander pourquoi les compagnies ferroviaires veulent obtenir des droits leur permettant de faire circuler des trains sur les voies d'autres transporteurs ferroviaires. En particulier, il faut établir une distinction entre les cas où :

  1. une compagnie ferroviaire cherche à obtenir cet accès pour tenter de récupérer le trafic assuré actuellement par le propriétaire de la voie;
  2. une compagnie ferroviaire veut tout simplement avoir le droit de faire circuler ses trains sur la voie d'un autre transporteur ferroviaire.

Différentes considérations s'appliquent dans chaque cas et il faudrait les prendre en compte pour calculer les frais d'accès au transport ferroviaire.

Accès ferroviaire assorti du droit d'offrir des services de transport
Lorsque de nouveaux transporteurs ferroviaires cherchent à obtenir le droit d'offrir des services de transport, les principales compagnies ferroviaires ont raison de craindre que ces exploitants invités ne récupèrent leurs activités les plus rentables. Bien qu'il soit bon d'encourager la concurrence, elle doit néanmoins être tempérée à la lumière des charges particulières qui pèsent sur le fournisseur de l'infrastructure. Les frais d'accès doivent être assez élevés pour que les nouveaux venus ne puissent exploiter le réseau dans lequel ils ne possèdent aucune part et pour que les propriétaires de la voie soient amenés à effectuer les investissements nécessaires pour entretenir l'infrastructure.

Recommandation 5.18
Le Comité recommande que, lorsqu'on demande le droit d'offrir des services de transport, le droit d'accès ferroviaire consiste en :

  1. une indemnité au titre de tous les frais additionnels que la compagnie ferroviaire invitée impose à la compagnie ferroviaire hôte;
  2. une participation aux frais courants qui se rapproche de la participation implicite que le propriétaire de l'infrastructure tire du trafic.

Le premier élément des frais d'accès couvre les coûts supplémentaires que l'hôte doit assumer, notamment les risques d'exploitation accrus auxquels il fait face et les autres mises de fonds qu'il doit effectuer pour les réparations et l'entretien, le contrôle de la circulation et d'autres facteurs. Quant au second élément, il vise à faire en sorte que la compagnie de chemin de fer invitée assume une juste part des coûts de propriété et d'exploitation de l'infrastructure et que et l'invitée et l'hôte puissent rivaliser à peu près sur le même pied d'égalité.

On peut évaluer la participation du trafic aux frais communs en examinant la différence entre les recettes et les coûts variables relatifs à des marchandises données acheminées sur certaines lignes. Selon la proposition avancée par le Comité, l'Office aurait le loisir de fixer le second élément du droit d'accès à un montant un peu inférieur à ce niveau estimatif lorsqu'il estime que l'hôte pourrait compenser son manque à gagner par une exploitation plus efficace.

Pour calculer le second élément du droit d'accès, l'Office devra être informé des services de transport que le nouvel intervenant a l'intention d'offrir. L'Office devra ensuite obtenir des renseignements sur les recettes et les coûts variables du transporteur ferroviaire hôte propres à chaque ligne, pour chacune des marchandises déterminées. Il pourra ainsi évaluer la participation aux frais communs par wagon-kilomètre actuellement de chacune des marchandises dont le transport est offert. Il peut être avantageux de fixer la portion du droit d'accès fondée sur les marchandises à un montant un peu inférieur à ce montant-repère lorsque le propriétaire de l'infrastructure est en mesure d'être plus rentable. Mais bien qu'un droit un peu moindre puisse contribuer avantageusement à réduire les coûts, un droit très inférieur au montant-repère défavorisera vraisemblablement les propriétaires des voies et compromettra l'investissement nécessaire pour entretenir et améliorer le réseau ferroviaire.

Selon la proposition formulée par le Comité, par conséquent, les transporteurs ferroviaires cherchant à obtenir les droits de circulation doublés du droit d'offrir des services de transport seraient tenus de préciser le trafic qu'ils aimeraient acheminer. L'Office établirait ensuite un droit d'accès consistant en un montant général et en un montant approprié fondé sur les marchandises transportées. Comme c'est en général le cas dans les accords d'accès aux voies, les deux volets de ce droit seraient indiqués comme étant tributaires du volume transporté et de la distance parcourue. Le second élément serait lié à la participation approximative du trafic du fournisseur de la voie aux frais communs de propriété et d'exploitation de l'infrastructure, et il n'y serait pas très inférieur.

De l'avis du Comité, les deux volets du droit d'accès ne devraient pas s'appliquer seulement au trafic existant actuellement sur la ligne de chemin de fer, mais aussi au nouveau trafic. Même s'il ne se prive pas de recettes lorsque la compagnie ferroviaire invitée se développe en exerçant de nouvelles activités, le propriétaire de l'infrastructure profite de cette expansion du fait qu'il est propriétaire et gestionnaire de la ligne. Lorsque de nouvelles activités sont exercées, les accords d'indemnisation doivent continuer à l'inciter à entretenir cette dernière et, s'il y a lieu, à la développer et à l'améliorer16.

Accès ferroviaire non assorti du droit d'offrir des services de transport
Bon nombre d'accords de droits de circulation sont en vigueur pour faciliter le transport ferroviaire des marchandises et accroître l'efficacité des compagnies ferroviaires. Ils sont souvent négociés sur une base de réciprocité et conformes aux pratiques courantes de partage des frais. C'est ainsi que le CN et le CFCP ont conclu de nombreux accords de partage des voies, qui visent respectivement l'Ontario, le Midwest américain et les États du Nord-Est des États-Unis17. Des accords d'accès à la voie non assortis du droit d'offrir des services de transport ont également été conclus entre propriétaires d'infrastructures et transporteurs ferroviaires de voyageurs et de banlieue.

En cas d'échec des négociations commerciales portant sur les droits de circulation, les compagnies ferroviaires de compétence fédérale peuvent demander à l'Office (en vertu de l'article 138 de la Loi) de régler le différend, notamment de rendre une décision sur le niveau d'indemnisation approprié. Mais comme nous l'avons vu, la Loi ne donne aucune indication sur la façon de calculer des frais équitables. Les fournisseurs de services ferroviaires voyageurs et de banlieue peuvent également avoir recours aux dispositions de la Loi sur l'arbitrage lorsqu'ils sont mécontents des prix que proposent les compagnies ferroviaires pour avoir accès à leurs voies.

Bien que les transporteurs ferroviaires s'échangent souvent des droits de circulation, on peut raisonnablement considérer la vente de la capacité de la voie comme une activité commerciale distincte. Dans ce cas, les chemins de fer de catégorie 1 fournissent tout simplement un accès aux voies et non un ensemble intégré de services de transport par chemin de fer et d'autres services ferroviaires. Si l'accès aux voies était commercialisé tout comme les autres services ferroviaires, les prix de location de ces dernières seraient probablement fixés à des niveaux qui tiennent compte tant des différences dans les coûts assumés par l'hôte que des différences dans la valeur des services offerts aux invitées. Les transporteurs ferroviaires qui accorderaient une valeur élevée aux droits de circulation acquitteraient des frais d'accès plus élevés que ceux qui n'y gagneraient que marginalement à cause de la commodité accrue d'avoir à leur disposition un « pont » ferroviaire.

Le Comité est d'avis qu'il importe d'établir des principes de tarification conformes au traitement de l'exploitation d'une voie ferrée comme une entreprise commerciale. Les politiques gouvernementales ne devraient pas dissuader les compagnies ferroviaires d'implanter des structures plus rentables et elles devraient faire en sorte qu'une réforme structurelle se solde à un moment donné par des activités d'infrastructure qui seraient devenues autosuffisantes et structurellement distinctes. La différenciation des prix a un rôle à jouer dans le cadre d'un régime de tarification de l'accès aux voies, mais certaines contraintes sont nécessaires. Les fournisseurs d'infrastructure ne devraient pas être autorisés à exercer leur pouvoir sur le marché pour produire des recettes qui leur vaudraient un taux de rendement excessif de l'ensemble de leurs capitaux investis. Des prix dépassant les coûts de prestation de services ferroviaires ne sont justifiés que dans la mesure où ils aident les compagnies ferroviaires à couvrir leurs frais généraux. En outre, le Comité estime qu'il faut établir des prix limites pour empêcher les propriétaires de voies ferrées d'exploiter leur puissance commerciale éventuellement importante aux dépens des services ferroviaires voyageurs et de banlieue appartenant au gouvernement et financés par lui.

Les transporteurs ferroviaires de voyageurs et de banlieue ont des exigences très précises en matière d'accès aux voies, qui sont souvent relativement coûteuses à respecter. Contrairement aux compagnies invitées qui transportent des marchandises, les compagnies invitées qui transportent des voyageurs ne peuvent modifier leurs horaires ou réacheminer leurs voitures pour réduire la congestion au minimum ou accorder la priorité à tous les besoins spéciaux que le propriétaire de l'infrastructure pourrait avoir. Les accords d'accès aux voies devraient garantir aux transporteurs ferroviaires de voyageurs et de banlieue qu'ils bénéficieront des services de haute qualité dont ils ont besoin. En même temps, les contrats devraient stipuler que la compagnie ferroviaire hôte doit être pleinement indemnisée de tous les frais supplémentaires engagés, notamment les frais potentiellement élevés découlant de la congestion et des retards ou le coût d'investissement nécessaire pour les réduire ou les éviter, et qu'elle profite d'un taux de rendement raisonnable fondé sur la valeur comptable des biens utilisés par le transporteur ferroviaire de voyageurs ou de banlieue visé18.

Recommandation 5.19
Le Comité recommande que les considérations suivantes président au calcul de l'indemnité d'accès aux voies non assorti du droit d'offrir des services de transport :

  • les droits d'accès devraient couvrir tous les frais additionnels que la compagnie ferroviaire hôte engagera en raison des activités de la compagnie ferroviaire invitée;
  • les droits d'accès qui varient d'un transporteur ferroviaire à un autre en fonction de la valeur qu'il accorde à cet accès devraient être permis;
  • les droits d'accès fondés sur la différenciation des prix ne devraient pas pouvoir aider les propriétaires d'infrastructure à produire plus de recettes que ce dont ils ont besoin pour couvrir leurs frais, y compris un rendement raisonnable des capitaux propres;
  • les droits d'accès aux services ferroviaires voyageurs et de banlieue qui sont la propriété de l'État devraient être limités à un montant indemnisant les propriétaires d'infrastructure de leurs frais supplémentaires, notamment des frais occasionnés par la congestion et les retards tout en assurant un rendement raisonnable après impôt de la valeur comptable du capital utilisé par la compagnie ferroviaire invitée.

Sécurité et responsabilité

Les compagnies ferroviaires de catégorie I ont fait des investissements importants qui leur ont permis de se classer parmi celles qui sont les plus sûres au monde. Il ne faut tout simplement pas que l'octroi de droits de circulation comme moyen d'accroître la concurrence puisse compromettre cette fiche de sécurité impressionnante.

Le fait de coordonner les activités de deux compagnies ferroviaires (ou plus) sur une seule ligne soulève des questions de sécurité qui n'existent pas dans le cas d'une ligne à exploitant unique. L'industrie ferroviaire semble les avoir gérées avec succès lorsque les droits de circulation faisaient l'objet d'un consensus, mais si ceux-ci sont imposés par règlement, les défis posés par la sécurité d'exploitation pourraient être différents. La communication relative aux activités journalières, entre les planificateurs opérationnels, les contrôleurs de la circulation ferroviaire, les équipes d'entretien de la voie, les employés du service de la mécanique, les opérationnels et les équipes d'exploitation, est primordiale. En outre, la planification et la gestion des priorités conflictuelles doivent avoir lieu tous les jours.

Un volet important de cette dernière est la formation et l'accréditation du personnel. Dans l'exposé qu'elle a présenté au Comité, la Fraternité des ingénieurs de locomotives a signalé la nécessité d'un bon programme de qualification et d'accréditation propre à assurer le contrôle de la qualité ainsi que l'uniformité des compétences essentielles en matière de sécurité que doivent avoir les ingénieurs de locomotives et les contrôleurs de la circulation ferroviaire.

Dans le domaine de la sécurité ferroviaire, la réglementation tend à s'éloigner des prescriptions réglementaires pour aller plutôt vers un régime selon lequel les dirigeants des compagnies ferroviaires doivent faire en sorte que des systèmes de sécurité appropriés soient en place. Transports Canada a exigé récemment que les compagnies de ferroviaires instaurent et maintiennent un système de gestion de la sécurité, et toutes les compagnies ferroviaires de compétence fédérale doivent présenter à Transports Canada des renseignements précis sur leurs systèmes respectifs. On reconnaît également le besoin d'une plus grande harmonisation des règlements fédéraux et provinciaux en matière de sécurité ferroviaire.

Par conséquent, le fait même d'être autorisé par l'Office à utiliser l'infrastructure d'une autre compagnie ferroviaire ne règle pas tout. Le requérant de droits de circulation doit tenir compte, dans sa proposition, des questions de sécurité. Même si le Comité n'a pas pour mandat d'étudier les questions de sécurité ferroviaire, les droits de circulation qu'il propose ont sur la sécurité des répercussions qui devront nécessairement être étudiées. Transports Canada devrait examiner la situation pour veiller à ce que les dispositions de la Loi sur la sécurité ferroviaire permettent de faire face à la situation.

Au chapitre du coût de la sécurité, il convient de noter que, dans la mesure où les droits de circulation sont un fardeau financier supplémentaire pour le propriétaire de l'infrastructure, le Comité estime que, conformément à ses principes sur l'indemnisation, c'est la compagnie ferroviaire invitée qui devrait assumer ces frais. Cette question est traitée dans les recommandations formulées par le Comité sur la rémunération de l'accès au transport ferroviaire.

Incidences constitutionnelles

Comme le Comité le propose dans le présent rapport, la disposition de la Loi sur les droits de circulation serait modifiée pour permettre à tout exploitant ferroviaire, qu'il soit de compétence fédérale ou de compétence provinciale, de demander un arrêté relatif à ces droits. Dans son rapport provisoire, le Comité a indiqué une éventuelle conséquence imprévue d'une telle modification. En vertu de la division constitutionnelle des pouvoirs, les installations ou les entreprises de compétence provinciale dont les activités sont bien intégrées à celles d'une installation ou d'une entreprise qui relève du gouvernement fédéral risquent de perdre leur caractère provincial. Le Comité s'inquiétait de ce qu'une compagnie ferroviaire d'intérêt local de compétence provinciale qui fait circuler bon nombre de ses trains sur les lignes d'une compagnie ferroviaire sous réglementation fédérale pourrait constater que ses opérations seraient tellement intégrées à celles de cette dernière que, d'un point de vue constitutionnel, elle perdrait son statut de compagnie ferroviaire de compétence provinciale et serait réputée de compétence fédérale.

Un avis élaboré à l'intention du Comité clarifie la question19. Tout d'abord, le Parlement peut accorder des droits de circulation à « une compagnie de chemin de fer sous réglementation provinciale » et exiger que cette compagnie réponde à toute exigence fédérale applicable en matière d'assurance, de licence, de sécurité ou autre exigence réglementaire. Cela est important si l'on veut que le Parlement ait son mot à dire sur la façon dont les compagnies ferroviaire de compétence provinciale exercent leur activité sur les voies sous réglementation fédérale.

Deuxièmement, une compagnie ferroviaire de compétence provinciale ne serait assujettie à l'ensemble de la réglementation fédérale que si ses activités étaient intégrées à celles d'une compagnie ferroviaire de compétence fédérale. Un simple lien matériel entre une compagnie ferroviaire de compétence provinciale et une compagnie ferroviaire de compétence fédérale ne suffit pas à établir la compétence fédérale exclusive sur la première. Dans les cas où une compagnie de chemin de fer de compétence provinciale cherche à obtenir des droits de circulation pour soutenir la concurrence d'une compagnie de chemin de fer de compétence fédérale, les activités de la première resteraient probablement séparées ou distinctes de celles de la seconde évitant ainsi toute apparence d'intégration d'un point de vue constitutionnel. Même si tous les trains circulant sur la ligne fédérale étaient visés par la réglementation fédérale, les autres activités et opérations de la compagnie ferroviaire de compétence provinciale continueraient d'être assujetties à la réglementation provinciale20.

Commerce intérieur et international

On a laissé entendre que les dispositions qui permettent un accès accru sans recouvrement intégral des coûts pouvaient être considérées comme une subvention déguisée aux expéditeurs et comme une expropriation, de sorte que cet accès est susceptible d'être contesté en vertu des traités commerciaux internationaux auxquels le Canada est partie. Dans tout son rapport, le Comité a pris soin de s'assurer que la formule d'indemnisation qu'il recommandait était équitable. Elle indemnise suffisamment un propriétaire d'infrastructure de l'usage de ses voies et elle ne devrait pas donner lieu à cet égard à une contestation commerciale couronnée de succès. Le CN a pour sa part soulevé la question du traitement national en matière d'engagements dans le domaine du commerce intérieur.

Recommandation 5.20
Le Comité recommande que le ministre des Transports s'assure que la mise en ¦uvre des propositions d'accès préconisées dans le présent rapport est conforme à toutes les exigences applicables du droit commercial international et intérieur.

Autres propositions d'accès concurrentiel

Compagnies ferroviaires régionales
La notion de compagnie ferroviaire régionale a suscité un vif débat dans les provinces des Prairies. Bon nombre d'intervenants ont déclaré au Comité qu'il fallait promouvoir la concurrence entre les compagnies ferroviaires de catégorie 1 pour conserver les embranchements qui pouvaient être rentables, pour protéger les routes en voie de détérioration des Prairies et pour préserver les localités rurales de l'extinction. De nombreux intervenants, notamment les gouvernements provinciaux des Prairies, sont d'avis que l'idée de créer des compagnies ferroviaires régionales permettrait d'atteindre ces objectifs. Cette idée a donné naissance à deux visions différentes :

Vision proposée par la Fraternité des préposés à l'entretien des voies
La FPEV voit la nécessité de créer une compagnie ferroviaire régionale dans le cadre d'une méthode globale pour améliorer le système de manutention et de transport du grain. Elle propose un système régional intégré de manutention et de transport du grain, sans but lucratif et visant à réduire l'ensemble des coûts grâce à un meilleur usage de l'infrastructure existante composée des silos, des voies ferrées et des routes. Elle soutient qu'en appliquant cette méthode, elle pourrait assurer aux embranchements l'approvisionnement en grain nécessaire.

La FPEV a l'intention de travailler en collaboration avec les compagnies ferroviaire de catégorie 1. Le 25 janvier 2001, elle a conclu avec le CN un protocole d'entente prévoyant que celui-ci passerait un bail commercial à long terme portant sur des lignes précises avec une compagnie ferroviaire régionale coopérative exploitée par elle. (La FPEV a l'intention d'essayer de conclure un accord semblable avec le CFCP.) Le CN conserverait la propriété des lignes (environ 1 636 kilomètres de voie), mais la coopérative exercerait un contrôle exclusif sur ces dernières et serait chargée de les exploiter et de les entretenir. Fin mai 2001, les deux parties mettaient la dernière main à la conclusion d'un accord commercial.

Proposition d'OmniTRAX
OmniTRAX a proposé que sa filiale, la CanRail West Incorporated (lancée officiellement le 15 septembre 2000), devienne une compagnie ferroviaire régionale bénéficiant d'un « accès géré » à des lignes désignées. Elle cherche à obtenir des modifications réglementaires pour assurer à la CanRail West un accès garanti à des lignes désignées du CN et du CFCP (quelque 6 200 kilomètres d'embranchements et de lignes secondaires appartenant au CN ou au CFCP et exploités par eux). Cet accès comprendrait le droit d'offrir des services de transport, le droit sans restriction de livrer des marchandises à des lieux de correspondance concurrentiels désignés (ou à leur point de destination définitif s'il y a lieu) ainsi que le droit de servir les expéditeurs captifs situés sur la ligne principale, à la demande de ces derniers. En vertu de cette proposition, il n'y aurait aucun accès réciproque21.

OmniTRAX définit l'accès géré en ces termes :

[Traduction]
le droit pour une compagnie ferroviaire choisie de servir des clients sur des lignes désignées appartenant au CN ou au CFCP, accompagné des mêmes droits et obligations que ceux du transporteur ferroviaire propriétaire, tout en assurant à celui-ci un rendement raisonnable de son capital investi.

OmniTRAX propose que le droit d'accès soit calculé grâce à des négociations commerciales. En l'absence de ces dernières, la compagnie prévoit que l'Office des transports du Canada aurait le pouvoir de fixer les prix, les modalités et autres conditions d'accès22.

En vertu du mode d'accès géré proposé, le nombre d'exploitants ferroviaires serait limité pour assurer la rentabilité des services offerts. Ces exploitants seraient des compagnies ferrroviaires assujetties à la Loi et réglementées par l'Office. OmniTRAX estime que son idée de compagnie ferroviaire régionale ne saurait avoir du succès que si la compagnie ferroviaire invitée bénéficie d'un accès suffisant au parc national de wagons-trémies céréaliers ainsi qu'à des services de soutien (terminaux, triages, aires d'entretien, etc.) qu'elle est en mesure de fixer des prix commerciaux et qu'elle a accès à des mécanismes rapides et efficaces de résolution des différends. Un meilleur processus d'acquisition des embranchements abandonnés par les exploitants ferroviaires de catégorie 1 serait également nécessaire23.

L'évaluation du Comité
Les incidences éventuelles de la proposition d'OmniTRAX au sujet du degré de concurrence ne sont pas claires du tout. Si le transporteur ferroviaire sélectionné achetait des voies au CN ou au CFCP, il deviendrait le seul exploitant de ces lignes puisqu'il n'y aurait aucun accès réciproque. D'autre part, si ce transporteur exerçait son activité après avoir acquis les droits de circulation sur des lignes du CN ou du CFCP, une concurrence plus directe pourrait en résulter.

Les répercussions sur l'efficacité du réseau sont également obscures. Dans la mesure où les activités du transporteur sélectionné perpétueraient le maintien en service d'embranchements non rentables des Prairies, celui-ci ralentirait la commercialisation du système de manutention et de transport du grain s'en trouverait ralentie, ce qui augmenterait effectivement les coûts. La présence d'une compagnie ferroviaire régionale pourrait toutefois stimuler les principaux transporteurs ferroviaires et les rendre plus rentables.

La proposition augmenterait-elle le fardeau réglementaire de l'Office? Il est peu probable que la proposition d'OmniTRAX ajoute quoi que ce soit au fardeau actuellement imposé par les exploitants ferroviaires qui demandent à l'Office de leur accorder des droits de circulation. Parallèlement, l'impact sur la rentabilité de la compagnie ferroviaire hôte ne serait probablement ni supérieur ni inférieur à celui du fardeau imposé par les exploitants qui demandent de tels droits; tout dépendrait de la formule d'indemnisation utilisée pour calculer le droit d'accès. Mais comme OmniTRAX a demandé que le CN et le CFCP ne soient pas autorisés à continuer d'abandonner des embranchements, le droit d'accès devrait comprendre les frais supplémentaires occasionnés par l'entretien des lignes.

Selon sa proposition, OmniTRAX entend se servir davantage des embranchements et des lignes secondaires des Prairies. Il se pourrait néanmoins que les agriculteurs continuent à transporter par camion leur grain au-delà des silos situés en bordure d'embranchements locaux pour tirer parti des prix alléchants offerts par les exploitants de silos à rendement élevé de la région. Par conséquent, le réseau d'embranchements risquerait de ne pas être utilisé beaucoup plus qu'à l'heure actuelle.

L'idée de créer des compagnies ferroviaires régionales qui seraient associées aux compagnies de catégorie I dans certains cas a été accueillie très favorablement dans diverses régions de l'Ouest du Canada. Il est fort encourageant de noter que cette idée prend forme dans le cadre du régime de réglementation existant. Le Comité estime que des compagnies ferroviaires régionales à la santé financière bien établie pourraient procurer des avantages tangibles aux régions dans lesquelles elles seraient exploitées. De plus, les propositions du Comité visant à transformer les droits de circulation en un outil ouvrant droit à l'accès concurrentiel pourraient constituer un facteur supplémentaire qui encouragerait la création de compagnies ferroviaires régionales rentables.

Le Comité note que le plan d'OmniTRAX exigerait des modifications législatives pour permettre la création et l'exploitation d'une compagnie ferroviaire dotée de privilèges spéciaux prévus par la Loi. Le Comité ne saurait approuver un système aux termes duquel un exploitant ferroviaire donné serait traité différemment des autres en vertu d'une loi ou d'un règlement. Il est en outre évident qu'un réseau de compagnies ferroviaires régionales pourrait être implanté dans les Prairies ou ailleurs au pays, sans modification réglementaire ni ingérence gouvernementale. Par conséquent, le Comité ne recommande aucune modification de la Loi pour ce qui est des compagnies ferroviaires régionales.

Séparation verticale

Dans le domaine des transports, la séparation verticale signifie que :

[Traduction]
les exploitants de services de transport sont indépendants du fournisseur des installations fixes. Au sein des compagnies ferroviaires, la séparation peut commencer par le simple fait de garder séparés les comptes relatifs à l'infrastructure et à l'exploitation, mais elle peut aller jusqu'au fait de demander à des entités différentes de posséder, de fournir et de contrôler l'infrastructure, ainsi que de pouvoir faire appel à des exploitants totalement indépendants24.

Comme le montre cette définition, la séparation verticale englobe diverses possibilités, mais elle comporte en général une entité distincte propriétaire de l'infrastructure qui vend l'accès aux voies à des fournisseurs de services de transport ferroviaire.

Opinions des intervenants sur la séparation verticale
Il est également significatif que le Comité n'ait été saisi d'aucune demande de séparation verticale de la part des intervenants. Dans tous les exposés qui lui ont été présentés, seul l'exposé de PROLOG Canada Inc. proposait une forme de séparation verticale. De nombreux exposés contenaient des propositions visant à accroître la concurrence entre les compagnies ferroviaires. On faisait souvent référence à l'expérience de « l'accès libre » acquise outre-mer (notamment dans les pays où la séparation verticale a été instaurée), mais aucun exposé n'a proposé cette dernière au Canada.

Dans son exposé, OmniTRAX, par exemple, a signalé que les réformes

adoptées en Europe et dans des pays comme l'Australie ne pouvaient être reproduites dans ce pays. Tout d'abord, ce sont des compagnies privées qui possèdent l'infrastructure ferroviaire au Canada et le processus de création d'administrations ferroviaires distinctes représenterait une forme d'expropriation25.

Parallèlement, dans son exposé, la société Agricore a déclaré que

bien qu'en théorie, une assise ferroviaire publique favorise la libre concurrence, les ressources ou la volonté politique nécessaires pour prendre les mesures indispensables à la création d'une telle entreprise, notamment l'expropriation de terrains, n'existent probablement pas26.

L'évaluation du Comité
Le Comité continue à croire que la séparation verticale, qui passe soit par l'achat de l'infrastructure par le gouvernement, soit par un changement obligatoire dans la propriété des biens d'une compagnie ferroviaire privée, serait un renversement majeur de la politique canadienne des transports, et problématique dans une industrie ferroviaire nord-américaine intégrée. Qui plus est, si cette idée était adoptée, il faudrait abandonner les gains de productivité du modèle de gestion actuel qui permet aux exploitants de compagnies ferroviaires d'être propriétaires de l'infrastructure. C'est pourquoi la séparation verticale ne vaut pas la peine d'être prise en considération à moins qu'elle n'apporte des avantages irréfutables.

Un régime de séparation verticale pourrait stimuler l'égalité d'accès, atténuer le pouvoir des transporteurs ferroviaires sur le marché et réformer (sans éliminer) la différenciation des prix. Cependant, cette séparation ne réduirait pas pour autant les frais généraux, ne fournirait pas plus d'argent à investir dans l'infrastructure et ne réduirait pas non plus la réglementation puisque l'infrastructure elle-même serait un monopole. Quelles en seraient les répercussions sur les prix et les coûts? Ce n'est pas clair. Il serait difficile d'établir les modalités de la propriété de l'infrastructure, de fixer et de réglementer les conditions d'accès et de décider du partage des coûts27.

L'intégration des économies canadiennes et américaines compliquerait davantage la situation. Si le Canada optait pour la séparation verticale sans être suivi par les États-Unis, les activités des compagnies ferroviaires canadiennes se limiteraient à notre pays alors que les exploitants ferroviaires américains pourraient faire circuler leurs trains librement dans les deux pays. Les exploitants canadiens feraient face à une vive concurrence en matière de trafic transfrontalier, ou encore le trafic pourrait être détourné de notre pays vers les États-Unis. Dans le cas du trafic purement intérieur, plusieurs transporteurs ferroviaires, canadiens et américains, pourraient se livrer concurrence. En outre, il y aurait la question de savoir comment structurer les frais d'accès. Diverses formules encouragent différents types d'exploitation. Selon la formule adoptée, l'écoulement du trafic à la frontière pourrait être gravement entravé.

Ce qui saute aux yeux, c'est que la séparation verticale n'est pas une panacée.

La position du Comité n'empêche pas les compagnies ferroviaires d'instaurer de leur propre chef une certaine forme de séparation verticale, si elles le jugent approprié. Par ailleurs, le Comité reconnaît qu'il est peu probable qu'elles le fassent étant donné la structure actuelle de l'industrie ferroviaire. La stratégie commerciale des compagnies ferroviaires canadiennes a toujours pris la forme d'entreprises à intégration verticale et elle n'a pas changé. L'exposé du CFCP est des plus explicites à cet égard, car celui-ci affirme avec insistance que l'intégration verticale est le mode de gestion le plus judicieux en Amérique du Nord28.

Bien que peu probables à l'heure actuelle, divers scénarios de séparation verticale proposée par les compagnies ferroviaires peuvent être envisagés, par exemple :

Transfert et cessation d'exploitation de lignes de chemin de fer

Les dispositions de la Loi sur le transfert et la cessation d'exploration de lignes de chemin de fer, instaurées en 1996, ont eu pour prémisse la notion selon laquelle la décision de continuer d'exploiter cette ligne ou de la vendre est une décision d'ordre commercial devant être prise par le propriétaire ou l'exploitant et le Comité en convient. Ces dispositions ont réduit sensiblement le fardeau réglementaire des compagnies ferroviaires de compétence fédérale et permis à celles-ci de rationaliser beaucoup plus facilement leurs réseaux respectifs. Ces dispositions ne font qu'exiger que l'exploitant ferroviaire donne un préavis de la cessation d'exploitation imminente, qu'il ait la possibilité de négocier la vente de sa ligne sur le marché privé et, en cas d'échec, qu'il puisse l'offrir, à sa valeur de récupération nette, à divers paliers de gouvernement. Plusieurs changements ont été apportés en l'an 2000, qui visaient notamment à faciliter l'acquisition d'embranchements tributaires du transport du grain par des groupes d'intérêts communautaires. Le Comité estime qu'à la longue, la vente de lignes sur le marché privé servira au mieux les intérêts des collectivités, des expéditeurs et des compagnies ferroviaires.

Il n'en demeure pas moins que certains intervenants, surtout dans l'Ouest du Canada, ont proposé que les pouvoirs de surveillance de l'Office soient accrus pour lui permettre d'empêcher les compagnies ferroviaires de découper la voie en tronçons (c'est-à-dire, de décider quels tronçons elles mettront en vente) et d'établir des obstacles fictifs (c'est-à-dire, de fixer des conditions contractuelles régissant la vente). Le Comité est d'avis que cette mesure entraverait les décisions opérationnelles du propriétaire de la voie.

D'autres ont proposé que l'Office reçoive l'ordre de tenir compte de certains facteurs pour calculer la valeur de récupération nette. Bien que cette façon de faire est possible aux termes de la Loi actuelle en procédant par voie de directive, le Comité estime qu'en général, l'Office est en excellente posture pour examiner au cas par cas les arguments relatifs aux facteurs dont il faudrait ou non tenir compte pour calculer cette valeur (voir aussi le chapitre 13).

D'autres encore ont demandé que la Loi oblige une compagnie ferroviaire à cesser d'exploiter une ligne en l'absence de niveaux de services suffisants, ce qui permettrait à d'autres de l'acheter. Ce changement a été instauré en l'an 2000 pour ce qui est des embranchements tributaires du transport du grain.

D'autres enfin ont demandé que l'Office exerce un plus grand contrôle sur la cessation d'exploitation de voies d'évitement. À l'heure actuelle, ces voies ne sont pas assujetties aux dispositions de la Loi sur le transfert et la cessation d'exploitation de lignes de chemin de fer. Par le passé, il était donné suite aux plaintes sur l'enlèvement de voies d'évitement en invoquant les dispositions de la Loi sur le niveau de service. Ces plaintes découlent en partie du fait que les expéditeurs ne savent pas quelles voies d'évitement ou de garage sont actuellement exploitées. Ce manque de connaissances tient au fait que les compagnies ferroviaires ne sont pas obligées d'en informer les intéressés. Le Comité estime qu'il faudrait corriger la situation.

Recommandation 5.21
Le Comité recommande que les compagnies ferroviaires soient tenues de dresser et de publier une liste des voies d'évitement en service sur leur réseau, que les producteurs peuvent utiliser pour charger les wagons. Il recommande en outre qu'elles soient tenues de donner un préavis de 60 jours avant de mettre ces voies hors service.

Le Comité a été saisi d'autres préoccupations au sujet du paiement de 10 000 $ le mille que les compagnies ferroviaires qui cessent d'exploiter un embranchement tributaire du transport du grain doivent verser aux municipalités visées, disposition qui a été ajoutée à la Loi en 2000. Les préoccupations en question découlent des lacunes perçues dans l'orientation stratégique du gouvernement à cet égard. Il faudrait mieux connaître les effets de cette nouvelle disposition et être en mesure de vérifier si elle a des conséquences imprévues avant que le Comité ne puisse en recommander la modification en toute connaissance de cause. Le Comité croit savoir que Transports Canada suit en permanence tous les aspects des modifications récentes apportées à la Loi au sujet du transport du grain. Ce suivi devrait noter tous les problèmes importants qui surviennent.

Il faut adresser aux autorités provinciales toutes les demandes d'harmonisation des lois provinciales avec les dispositions fédérales sur le transfert et la cessation d'exploitation de lignes. Le Comité fait toutefois remarquer que ce qui s'applique à l'échelle fédérale ne s'applique peut-être pas forcément à l'échelon provincial et que l'harmonisation risque en fait de décourager la création de compagnies de chemin de fer d'intérêt local.

EN HAUT

Notes

1 Andrew Shea, « Assessment of Open Access Policies in Other Industries and Jurisdictions: A Literature Review », exposé préparé pour le Comité d'examen de la Loi sur les transports au Canada (ELTC), Ottawa, Le Conference Board du Canada, avril 2001.

2 Pour consulter le résumé de la proposition sur le PAC, voir The Canadian Shippers' Summit, « Enhancing Rail Competition in Canada », exposé présenté à l'ELTC, octobre 2000.

3 À l'heure actuelle, l'Office doit d'abord tenter de calculer le PAC en se servant des recettes réalisées sur le trafic semblable acheminé sur des distances à peu près équivalentes. En l'absence d'un tel trafic, il calculera le PLC en se fondant sur la recette moyenne par tonne-kilomètre parcourue sur le réseau. S'il est incapable de le calculer en utilisant cette méthode, il pourra adopter une autre méthode de calcul. La proposition relative au PAC élimine le premier et le troisième mode d'établissement du prix.

4 75e centile : les trois quarts des transports du produit en question assureraient à la compagnie ferroviaire des recettes moindres par tonne-kilomètre et l'autre quart produirait des recettes plus élevées. Parallèlement, 90e centile signifie que 90 p. 100 des transports du produit en question assureraient à la compagnie ferroviaire des recettes moindres par tonne-kilomètre alors que 10 p. 100 produirait des recettes plus élevées.

5 En général, dans le transport ferroviaire, les deux éléments les plus coûteux, par tonne-kilomètre, sont respectivement la prise en charge du trafic sur une voie d'évitement de l'expéditeur et son acheminement jusqu'à l'embranchement du destinataire ou à un lieu de correspondance avec un transporteur de liaison. En revanche, les frais de transport de marchandises de bout en bout, par tonne-kilomètre, sont beaucoup moindres. Comme les frais de man¦uvre du point d'origine au point de destination sont répartis sur un plus grand nombre de kilomètres lorsque les déplacements sont plus longs, le coût (et les recettes) par tonne-kilomètre sont inférieurs dans le cas des trajets relativement longs. Ce qui précède explique le régime des taux dégressifs.

6 Le paragraphe 27(2) s'applique à toute réparation consentie en vertu de la Loi. Ce critère s'applique aussi aux plaintes concernant les tarifs de fret aérien.

7 Cette disposition ne s'applique pas au processus simplifié lorsque le montant des frais de transport est inférieur à 750 000 $.

8 Loi sur les chemins de fer de 1888, article 102.

9 6 Canadian Railway Cases, p. 138.

10 Canadian Shippers' Summit, mémoire présenté à l'ELTC, octobre 2000.

11 Western Canadian Shippers' Coalition, mémoire complémentaire présenté à l'ELTC.

12 William J. Baumol, « Public Interest Standards for Canadian Rail Rate Regulation: Differential Prices, Access and Price Ceilings », déclaration faite devant l'ELTC, 6 octobre 2000.

13 Kieran Management Advisory Services Ltd., « Methods and Practices in Pricing Railway Track Access », rapport de recherche rédigé pour l'ELTC, janvier 2001.

14 Voir, par exemple, le Surface Transportation Board Finance Docket 33388 (Sub-No. 69), décision no 123, 18 mai 1999.

15 Les prix résultant de la RTOE, toutefois, ne sont pas indispensables pour obtenir des gains de productivité. Quelle que soit la structure de prix ou presque, l'entreprise la plus rentable l'emportera à condition qu'il y ait concurrence des prix sur le marché.

16 Bien que, dans la plupart des cas, les frais fondés sur les marchandises imposés à la compagnie qui veut offrir de nouveaux services de transport puissent résulter de données particulières à la ligne fournies par la compagnie de chemin de fer hôte, il faut un repère (point de référence) différent lorsque cet hôte cherche à transporter des marchandises qui ne sont pas actuellement acheminées sur la ligne. En l'espèce, l'Office pourrait fonder ses calculs du prix d'accès sur les recettes et les coûts variables de l'hôte, sur l'ensemble du réseau, qui s'appliquent aux marchandises en question.

17 Voir le mémoire de l'Association des chemins de fer du Canada, 31 octobre 2000.

18 Lorsque la valeur comptable de la ligne est établie, elle est répartie entre la compagnie de chemin de fer hôte et les transporteurs ferroviaires de voyageurs et de banlieue invités, au moyen des indicateurs existants portant sur l'utilisation de la voie.

19 Cet avis a été préparé par le professeur Patrick Monahan, expert constitutionnel à l'Osgoode Hall Law School.

20 Les conclusions citées dans cet avis sont semblables à celles préparées par le groupe Aikins, MacAulay & Thorvaldson, spécialiste du droit des transports, qui a préparé un exposé complémentaire sur la question à la demande du Comité.

21 OmniTRAX Inc., « A Proposal to Enhance Competition in the Canadian Railway Marketplace », mémoire présenté à l'ELTC, 3 octobre 2000, p. 14.

22 Mémoire d'OmniTRAX Inc., p. 19 et 20.

23 OmniTRAX Inc., « A Regional Railway: An Exciting Prospect for Canada's Shippers and Small Communities », 15 septembre 2000, p. 4.

24 Louis S. Thompson, « The Benefits of Separating Rail Infrastructure from Operations », Public policy for the Private Sector, note no 135, décembre 1997, Groupe de la Banque mondiale.

25 Mémoire d'OmniTRAX Inc., p. 13.

26 Agricore Cooperative Limited, « Competition in Grain Transportation : A Submission to the Canada Transportation Act Review Panel », octobre 2000, p. 3.

27 Louis S. Thompson, Symposium sur l'accès au transport ferroviaire, ELTC, Winnipeg, février 2001.

28 Chemin de fer Canadien Pacifique, « Railway Infrastructure, Access and Competition », mémoire présenté à l'ELTC, novembre 2000, p. 36 à 38.

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